La « modernisation » de l'Éducation nationale et le partenariat
Françoise Lorcerie
 
Le partenariat, modalité de plus en plus fréquente des politiques publiques, s'inscrit dans le cadre de la « modernisation » de l'État en réponse à la crise de l'« État-providence ».
Le partenariat dans l'Éducation nationale implique le déclenchement de logiques de rupture. Il ne donne son plein effet que lorsque l'enseignant qui s'y engage sait gérer et orienter professionnellement des situations de communication et des ressources nouvelles. Cela suppose un dispositif d'accompagnement en formation, permanent et proche des acteurs.


Lorsqu'en 1981, A. Savary, lançant les ZEP, fait mention des « partenaires habituels du système éducatif », il introduit en réalité dans la réglementation de l'Éducation nationale une catégorie d'acteurs aux contours flous, avec lesquels nulle habitude de travail n'est formellement construite. Dix ans plus tard, le thème du partenariat s'est apparemment banalisé dans la réglementation scolaire et dans les textes produits par la direction de l'information et de la communication du ministère (DIC). Dans une lettre spéciale diffusée en très grand nombre dans les écoles à la rentrée 1990, le ministre s'adresse aux parents en tant que « partenaires de la communauté éducative ». Une lettre aux ATOS, de janvier-février 1991, diffusée par la même DIC, titre sur « Un partenariat État-Région » (à propos de la rénovation des lycées). Si la récente loi d'orientation sur l'éducation (10 juillet 1989) n'utilise pas les termes « partenaire » ou « partenariat » (nous nous interrogerons plus loin sur la portée de cette ellipse), ils figurent dans le rapport annexé sur les missions du système éducatif. Ils sont repris dans certains milieux associatifs liés à l'Éducation nationale. Un colloque de l'association française des administrateurs de l'éducation, au printemps 1991, s'intitulait par la question : « L'élève, partenaire oublié ? »
Quel est le ressort de ce changement dans les mots clés du discours des responsables et de certains acteurs de l'Éducation nationale ? Sur quelles dispositions s'appuie-t-il, et par quelles liaisons rejoint-il en théorie les missions générales du système éducatif, et notamment le principal but déclaré du ministère pour l'école et le collège, à savoir l'amélioration des résultats des élèves ? Qu'en est-il en pratique ? Le propos de cet article est de décrire comment la grande organisation qu'est l'Éducation nationale prépare le terrain pour ses agents, comment elle cadre leurs initiatives en matière de partenariat. L'approche sera celle du zoom. On notera d'abord que ces nouveaux thèmes entrent dans un réseau d'analyses et de préceptes qui accompagnent depuis quelques années, en France, la politique de « décentralisation » et sont largement communs aux divers secteurs de l'action publique. Mais l'Éducation nationale, tout en se référant à ce cadre partagé, le transpose et en fait un usage particulier, à la fois plus étendu et plus vague, plus ambitieux et moins contraignant. Les changements qui s'y rapportent produisent à tout le moins des « zones d'incertitude » nouvelles dans le système que forment les établissements avec leur environnement d'une part, avec leur hiérarchie scolaire de l'autre. Certains acteurs y trouvent des occasions nouvelles de faire valoir leurs atouts. Les situations locales sont variées, on pointera pour finir quelques-unes de leurs modalités possibles, en préalable à une enquête sur le sujet (1).
Un plan d'ensemble : la modernisation administrative
Un mot nouveau
L'extension du mot « partenariat » est récente. Une recherche dans la base de données sociales du CNRS (FRANCIS) montre que les travaux autour de ce thème, pour la France, se déclenchent aux environs de 1986. La correspondance avec l'action publique est nette. C'est en mars 1986 qu'est créé, par exemple, le Haut Comité éducation-économie, qui vise à établir « une concertation permanente au plus haut niveau entre l'Éducation nationale et les partenaires économiques [...] qui s'étende à tous les niveaux d'éducation » (Lelièvre, 1990, 204). Le terme « partenariat », à cette date, est un néologisme. En 1991, il ne figure toujours pas dans les dictionnaires de langue, qui connaissent seulement « partenaire », avec son sens banal : « allié dans un exercice physique ou professionnel » (contr. : adversaire). C'est donc à partir de ses emplois qu'il est possible de dégager des éléments de sa définition.
Dans les contextes économiques ou administratifs où il apparaît, « partenariat » désigne une relation juridique entre des organisations (qualifiées de « partenaires »), qui peuvent être de statut différent (privé/public) et de niveau différent (État/région), du moment qu'elles ne sont pas l'une par rapport à l'autre dans une relation de commande. La relation de « partenariat » établit entre les contractants une coordination finalisée (une « synergie », écrivent les auteurs), pour traiter une tâche complexe qui pourrait être considérée par chacun des partenaires comme étant de son domaine de compétence. De la synergie instaurée par le « partenariat » est attendu un gain de temps, d'argent, d'efficacité. Toutefois, « de l'intention au résultat », le partenariat engage une « démarche » pragmatique, il suppose un « accompagnement », une régulation entre partenaires, donc des négociations. Par suite il induit chez les partenaires, notent des observateurs, des changements réciproques, une activation des valeurs, et l'acquisition de capacités nouvelles (Doz et Shuen, 1988). Selon les cas, il peut prendre la forme d'une « collaboration » égalitaire, ou d'un simple « concours » si l'un des partenaires conserve la prééminence dans les initiatives. Les principaux domaines concernés jusqu'alors sont les politiques d'entreprise et certaines politiques publiques, celles notamment qui traitent du développement technologique, du développement social urbain et des politiques d'aide, de la formation professionnelle initiale. Celles-ci relèvent d'une conception générale de l'évolution de l'État et de la société.
Modernité/modernisation
Le partenariat est une modalité de plus en plus fréquente des politiques publiques. Cet essor s'inscrit dans le cadre de ce que les pouvoirs publics et certains sociologues nomment la « modernisation » de l'État, en réponse à la « crise » de l'« État-providence ». La transformation historique des démocraties libérales en démocraties sociales, depuis le courant du XIXe siècle a conduit à reconnaître aux citoyens, outre leurs droits politiques, des droits sociaux de plus en plus nombreux, et elle a conduit les États à s'engager de plus en plus dans la garantie et dans la gestion de ces droits. En France, l'État, proclamé « démocratique et social » (préambule de la Constitution de 1946, repris par celle de 1958), donne ainsi force constitutionnelle à une large gamme de droits qu'il a pour responsabilité d'assurer aux membres de la société (droit au travail, à la protection de la santé, à la sécurité matérielle, au repos et aux loisirs, à l'instruction, à la formation professionnelle...).
Ces droits ne sont pas en cause, tout au contraire ils sont plus légitimes que jamais. Précisément, les critiques partent de leur manque d'effectivité pour questionner le bien-fondé des politiques publiques qui sont censées les assurer. Deux grands maux simultanés sont désignés : l'envahissement réglementaire et la bureaucratie qui tend à s'auto-entretenir indépendamment du problème qu'elle a mission de traiter (Crozier-Friedberg, 1977) ; et la destruction des formes d'organisation sociale intermédiaires entre les individus et l'État, la société phagocytée par l'État - situation porteuse du risque d'« affrontement sans médiation d'un État de plus en plus puissant et d'individus de plus en plus exigeants » (Touraine, 1988, 515).
La « modernisation » de l'État est, dès lors, une entreprise à multiples facettes pour tenter de sortir l'action publique de ses cercles vicieux, et pour développer sa capacité de « gérer la complexité et l'incertitude » qui caractérisent la modernité. « Décentralisation » (dévolution aux collectivités de missions de service public jusque-là assumées par l'État) et « déconcentration » (octroi de plus grandes responsabilités aux échelons régionaux et locaux des administrations) en sont les maîtres mots dans l'ordre juridique. Pour ceux qui adoptent cette représentation des défis et des échéances de l'avenir (ils appartiennent aux différents bords politiques, et ont des adversaires sur tous les bords aussi), le partenariat est l'un des instruments généraux du changement. Il est supposé soutenir des processus d'« arrangement négocié » entre responsables de secteurs administratifs, représentants des collectivités et d'autres instances concernées par tel domaine de problèmes, au détriment des traditionnels enfermements sectoriels, et au bénéfice d'une meilleure polarisation sur les problèmes à traiter. À condition d'être porté par une mobilisation suffisante pour durer, il peut être l'occasion d'un apprentissage collectif de formes plus adaptées, moins bureaucratiques de l'action, au travers des nouveaux dispositifs mis en place. On reviendra plus loin sur le paradoxe du changement que ces dispositifs doivent affronter.
L'éthique du service public
Parmi les aliments de la mobilisation de la fonction publique en France figure traditionnellement une certaine éthique du service public. Elle se formule surtout parmi les membres de la haute fonction publique, sans être leur apanage. Constitutivement, elle conjoint une certaine tentation démiurgique caractéristique d'un rang élevé dans l'appareil d'État ou tout au moins d'une conscience de pouvoir, avec l'analyse prospective rationnelle de la situation (selon les ressources de rationalité que l'époque fournit), et un sens du dévouement personnel à la nation. Il est intéressant de voir que cette éthique prend en charge aujourd'hui directement l'impératif théorique contemporain de « modernisation » de l'action de l'État, et en fait une finalité de sa mission. La promotion du partenariat en est partie intégrante.
C'est autour du rééquilibrage des pouvoirs au niveau régional que se réorganise le mythe mobilisateur. Qu'est-ce que le « bon sens » de la décentralisation ? s'interroge la revue Administration, revue de l'administration préfectorale. Ce n'est pas l'autonomie des collectivités locales, ni le partage quasi notarial des compétences et du pouvoir d'influence entre les administrations et les collectivités, c'est - ce doit être - le renouveau du « pouvoir de servir », qui doit aller de pair avec un renouveau de la vie publique et offrir aux citoyens un « espace supplémentaire de liberté » (Bernard, 1989, 143 - P. Bernard est préfet de région).
Le « bon sens » de la décentralisation, c'est donc d'abord, vu depuis l'administration, un « nouveau mode d'administration publique », que caractérisent partenariat et coopération. Il s'expérimente typiquement dans un chantier comme le RMI, dont P. Bernard explicite l'intérêt de ce point de vue. Deuxième composante du renouveau : l'animation administrative. « Le rôle principal du préfet consiste de plus en plus à [...] animer les services publics et à réanimer l'esprit de la réforme » (Bernard, 1990, 18). Ainsi pilotée, l'action publique nécessite, et doit susciter - c'est la troisième composante du renouveau - la participation civique à tous les niveaux, car « les politiques publiques ont d'autant plus de sens et d'efficacité qu'elles sont portées, prises en charge par les citoyens, les hommes, impliqués dans leurs expériences personnelles, en concordance avec les intérêts publics » (Bernard, 1989, 145).
Le partenariat des responsables
Selon cette éthique « moderne » du service public, le partenariat a pour « loi non écrite » importante « la notion d'intérêt national bien compris et partagé » (Bernard, 1990, 18). Chefs d'entreprise, élus locaux, responsables associatifs y souscrivent lorsqu'ils s'expriment sur la question. C'est la condition de légitimité reconnue du partenariat. Les autres critères qui s'y appliquent visent à la mise en œuvre pratique de cette condition, et eux aussi semblent faire l'objet d'un assez large accord : le partenariat doit être « permanent et pragmatique », tendant à une meilleure fonctionnalité dans la répartition des financements, certes, mais aussi dans la distribution et la gestion des tâches. Ainsi, en matière d'éducation et de formation, les experts du Plan prévoient-ils de lier « la croissance de l'effort financier de l'ensemble des partenaires » à « un tour de table coopératif entre les différents financiers », dont l'État serait le chef de file (« Scénario 2005 », dans le Monde du 14 mars 1991).
Notons que ce partenariat, lorsqu'il est institué comme procédure-processus permanent et pragmatique de conception et d'affectation des ressources, l'est au niveau de ce que le préfet Bernard nomme des « communautés de service » : département ou région, voire nation. C'est un partenariat entre responsables de statuts divers. Il a un « en-dessous » de lui où, serait-on tenté de dire, tout se joue désormais : les échelons locaux des services publics, ceux où les fonctionnaires ont affaire directement au public et aux « problèmes » ; et les « communautés de destin », communes ou quartiers, où se vivent les « problèmes ». Ne retrouve-t-on pas, repoussés et comme piégés à ce niveau, les deux grands maux que tente de traquer l'entreprise de modernisation de l'État - à savoir, on l'a dit, un fonctionnement des services de type bureaucratique, centré sur l'accomplissement conforme des tâches, chacun dans son secteur, bien plus que sur l'analyse et la résolution des problèmes ; et, en vis-à-vis, la dévitalisation de la société civile, la généralisation dans les quartiers d'une mentalité de créance sans contrepartie sur l'État ?
En instituant le partenariat des responsables, on focalise le point d'application d'une administration du changement sur le niveau des terminaux administratifs (les établissements, dans le secteur éducatif) et des communes ou des quartiers. Dispose-t-on alors de nouvelles armes pour se dépêtrer du paradoxe du changement ? La réponse est oui, en théorie. S'agissant de fracturer des routines anciennes et vivantes mais irrationnelles au regard des nouvelles normes de rationalité de l'action publique, et d'en induire d'autres mieux adaptées aux enjeux de la « modernité », le niveau intermédiaire semble le bon niveau, s'il en est un, pour impulser et conduire une démarche de changement. Il permet en théorie de diriger sur le local et de réguler les faisceaux de commandes dont la convergence est, en tout état de cause, une condition nécessaire du renouveau souhaité. Changement dans la façon dont les fonctionnaires, appelés à être les acteurs du renouveau, se représentent leurs rôles : il faut « rétablir le sens de la responsabilité », note J. Lesourne dans son rapport sur le système éducatif (Lesourne, 1988, 201). Changement dans la façon dont ils l'exécutent en relation avec leur hiérarchie : il faut en finir avec « l'anarchie caporaliste » (ibidem). Changement, encore, dans les offres et demandes qui leur proviennent de leur environnement.
Un partenariat des acteurs ?
Le thème du « partenariat », appliqué au niveau des « communautés de destin » (Bernard), désigne l'ensemble des relations d'information réciproque et de travail concerté que les acteurs locaux, employés de différents services ou simples particuliers, sont invités à entretenir afin de résoudre des problèmes identifiés auxquels tous sont partie prenante. Le langage d'orientation est le même qu'aux niveaux supérieurs : initiatives, synergies, mobilisation, globalisation de l'approche des problèmes. Toutefois, on observe que ce partenariat local se distingue fondamentalement du partenariat institué entre responsables. Celui-ci est un partenariat es qualités, celui-là un partenariat de mobilisation personnelle et professionnelle. Sauf lorsqu'il est cadré par les dispositifs du développement social des quartiers (commission locale de développement et équipe opérationnelle), il n'a pas de modalité arrêtée, il est confié à l'initiative des acteurs pour son existence même ; il n'est pas forcément formalisé dans une convention ; il n'est pas forcément permanent.
Il n'est donc pas très loin du sens trivial de la relation entre « partenaires », quoiqu'en moins institué car, dans le langage commun, on est « partenaires » dans un jeu ou dans une affaire donnée dont on connaît les règles ; tandis que l'entreprise locale transversale qui est supposée rassembler les « partenaires » locaux en synergie peut n'avoir, dans un premier temps, d'autre existence que rhétorique (ceci sans connotation négative) : c'est d'abord un être de langage, appuyé on l'a dit sur une éthique administrative et civile, elle-même référée à des analyses sociologiques. Qu'elle acquière une existence pratique dépend précisément de l'engagement continu des « partenaires » potentiels, engagement qui doit être à tout le moins légitimé par leurs organisations, et soutenu de quelque façon.
Si l'on ajoute que le niveau local récupère en même temps, en bout de chaîne, l'impensé et le non-dit que le partenariat du niveau supérieur peut avoir couvert, on comprend le scepticisme de certains observateurs. « La politique de modernisation administrative se présente comme une réponse à une situation jugée "problématique", sans que la nature du problème soit réellement éclaircie [...] Les programmes de modernisation ne trouvent guère à s'appuyer sur une analyse explicite des conditions administratives de la nouvelle modernité » (Rouban, 1990, 531). L'avertissement est crucial. Introduit dans l'action publique comme principe de changement cohérent avec une analyse générale du rapport de la société et de l'État aujourd'hui, et comme levier de changement capable d'instaurer une dynamique critique dans l'exécution des missions de service public, le partenariat ne sera guère que partie d'une nouvelle conformité administrative s'il est déconnecté du problème à résoudre. Qu'en est-il en matière d'éducation publique ?
L'Éducation nationale saisie par le partenariat ?
Le travail en partenariat est donc une des modalités de la « modernisation » administrative. La responsabilisation des agents des services publics (ils doivent devenir pleinement les acteurs de la mission d'intérêt public qui leur est confiée) lui est associée. L'un et l'autre vont de pair : c'est pour résoudre des problèmes qu'il vaut mieux utiliser de façon convergente les ressources humaines et matérielles disponibles, limitées en tout état de cause.
L'instruction et l'éducation des futurs citoyens étant, nul n'en doute, des problèmes complexes, rien d'étonnant à ce que les thèmes et les règles qui sous-tendent globalement la politique gouvernementale dite de « modernisation » soient repris par le ministère de l'Éducation nationale, et adaptés au secteur scolaire. Ils le sont en tenant compte de ses finalités et contraintes propres : ses missions spécifiques et les conditions, léguées par l'histoire, de leur exercice. C'est pourquoi l'étude de la mise en œuvre du partenariat dans l'Éducation nationale met à jour des politiques d'institution qui ne sont pas toujours formulées. En particulier, les partenariats de mobilisation sont vivement recommandés, mais ils sont faiblement soutenus par l'institution. Les discours de référence mentionnent les « partenaires du système éducatif », les « partenaires de l'action éducative », cependant, il n'existe à peu près pas de dispositif institué de communication et de négociation avec des partenaires reconnus comme fonctionnellement autonomes.
La « modernisation » du système éducatif : les grandes lignes
Placer l'élève au centre
« Placer l'élève au centre du système. » Cette formule, qui résume la visée générale assignée au système scolaire par la loi d'orientation du 10 juillet 1989, évoquera au lecteur familier des questions d'éducation les principes qui ont animé de longue date les mouvements d'« éducation nouvelle », et qui sont aujourd'hui repris à plus large échelle dans certains milieux syndicaux et parmi les associations de parents. De fait, le discours sur la responsabilité professionnelle et le partenariat dans l'Éducation nationale ne se limite pas à demander à l'école une rationalité technique nouvelle, à l'unisson avec les programmes de déconcentration et de décentralisation. Il sollicite un imaginaire de rupture et de renouveau qui a sa propre histoire dans le système ou à ses marges, nous y reviendrons.

Toutefois, la nouvelle loi peut se lire, dans l'ensemble de ses dispositions, comme la mise en œuvre sectorielle de la « modernisation » de l'action publique. De ce point de vue, « Placer l'élève au centre du système » est une variante de l'autre formule scandée par la loi et par le règlement : « Promouvoir la réussite des élèves ». Ce qui est l'équivalent scolaire de l'injonction commune : centrer les efforts sur les problèmes à résoudre et les résultats à obtenir. Par suite, l'enseignant est défini comme un professionnel des apprentissages, il « met en place des situations d'apprentissage » dit la loi (qui développe essentiellement un discours d'action). Le dispositif spécial des zones d'éducation prioritaire accentue cette saillante de l'objectif de résultats : il vise à « améliorer de façon significative les résultats des élèves » (circulaire du 12 février 1990).
Ce but posé - et dans les ZEP, c'est un « challenge », selon la Lettre aux enseignants de janvier-février 1991 -, les voies de la réforme de l'Éducation nationale y rapportent les principes généraux déjà relevés : mobilisation et responsabilisation des acteurs, développement d'initiatives et recherche de synergies avec des partenaires à l'intérieur du système éducatif ainsi qu'à l'extérieur, animation administrative, poursuite d'objectifs réalistes et mise en œuvre de moyens adaptés, évaluation interne et externe aux établissements... Ces principes se tiennent les uns les autres, on l'a dit, dans la nouvelle philosophie de l'action administrative. En matière scolaire, ils s'incarnent dans des dispositions qui peuvent sembler disparates, mais qui, elles aussi, forment système en principe et s'appuient les unes les autres : par exemple, la substitution des rapports d'animation et d'évaluation aux rapports de commande et de contrôle dans la redéfinition des fonctions d'inspection et de direction, le principe de l'autonomie des établissements dans la mise en œuvre locale des programmes et priorités nationales, le principe du travail en équipe des enseignants, la formulation expérimentale de certains programmes sous forme de référentiels d'objectifs afin de favoriser la différenciation des parcours d'apprentissage (le dernier essai en ce sens concerne le niveau élémentaire, à l'occasion de la refonte du curriculum en cycles), etc.
Le projet et le partenariat
Le projet (d'école ou d'établissement), élevé à la légalité par la récente loi d'orientation, est le dispositif qui - en principe - articule spécifiquement tous les couples d'oppositions qui déterminent désormais l'exercice du « service public d'éducation », aux différents niveaux du système - et là encore, il a son équivalent dans les projets de service des administrations, ainsi d'ailleurs que dans les projets d'entreprise ou d'atelier du monde économique. Pour pousser la correspondance, on pourrait dire (mais la loi ne le fait pas) que le projet décrit la politique de qualité de l'établissement, et qu'il en est aussi le produit. Notamment, le projet d'école ou d'établissement compose le respect des règles nationales et leur actualisation locale, l'autonomie des enseignants et leurs engagements collectifs, les actions ordinaires et les actions d'innovation, les activités pédagogiques et la vie scolaire (dans le second degré), les activités scolaires et les activités périscolaires organisées en prolongement, etc. Pour toutes les dimensions définies au plan national comme pertinentes dans la vie des établissements (transmission des connaissances, socialisation, orientation, insertion professionnelle, formation continue des personnels), le projet précise les diverses dispositions qui, dûment finalisées et opérationnalisées puis votées et intégrées au bloc réglementaire de l'établissement, régiront en principe, pour le temps de sa validité, l'exercice local des missions éducatives.
Ces actions peuvent recourir aux contributions extérieures les plus variées - bénévoles, ou financées par les institutions partenaires dans le cadre de leurs propres missions (équipements socioculturels, entreprises), ou encore financées sur les conventions de partenariat conclues par les autorités de l'Éducation nationale (avec différents ministères ainsi que le FAS et la Caisse des dépôts au niveau national, avec les collectivités locales au titre des programmes de développement urbain ou des contrats d'aménagement du temps de l'enfant...). Dans son dessein, le projet d'école ou d'établissement fournit donc au partenariat un cadre réglementaire cohérent et libéral. Il assure la convergence sur l'établissement, au service de la réussite des élèves en principe, des deux formules de partenariat relevées plus haut : le partenariat es qualités des responsables, juridiquement formalisé, et le partenariat des acteurs de terrain, dont les modalités relèvent de l'initiative des personnes...

Dans ses grandes lignes, la « modernisation » de l'Éducation nationale est ainsi en cohérence avec le « plan d'ensemble » évoqué dans la première section de cet article. Le partenariat y apparaît comme composante constitutive d'un programme global de changement. Comment ce modèle général embraie-t-il sur la réalité des hommes ? Et d'abord, comment le partenariat modifie-t-il les conditions de l'action collective dans l'Éducation nationale ? Nous discuterons trois aspects de la question. D'une part, le partenariat, tel qu'introduit dans l'Éducation nationale, soutient l'essor d'un imaginaire didactique et pédagogique de rupture. D'autre part, il ravive la question de la liaison fonctionnelle avec les parents. Enfin, le cas échéant, l'offre de partenariat peut susciter une réponse sectorielle renforcée, c'est le problème de l'articulation entre ZEP et DSQ. [...] (2)
Logiques de rupture
Considérons en effet la situation sous l'angle des potentialités d'apprentissage qu'elle recèle pour les acteurs, et tentons d'appréhender sa dynamique. Nous arriverons ainsi au bout de ce qu'une approche en termes d'organisation de l'action collective par l'institution peut nous apprendre sur ce qui est en cours sur le terrain : aux configurations locales, liées aux initiatives individuelles et aux processus interpersonnels d'influence.
Apprentissages et ruptures
Des apprentissages collectifs sont en cause dans la « modernisation » de l'Éducation nationale. La voie est étroite, note J. Lesourne : réformer, adapter, remotiver la hiérarchie ; modifier la culture professionnelle. « C'est toute la condition enseignante qui est à repenser » (Lesourne 1988, 28, 291).
Le rapport annexé à la loi d'orientation consacre un paragraphe à « l'évolution du rôle des enseignants ». Il fait apparaître successivement la diversification des tâches pédagogiques (cours, travaux dirigés et d'atelier, assistance au travail personnel de l'élève, évaluation, aide au projet d'orientation) ; les « relations avec les partenaires extérieurs (parents, entreprises, environnement social et culturel, intervenants extérieurs...) » ; et le travail en équipe « constituée de tous les enseignants chargés des mêmes élèves pendant une année ou un cycle ». Il conclut à la nécessité que les enseignants possèdent les capacités que ces transformations impliquent : « Les enseignants non seulement doivent maîtriser la ou les disciplines qu'ils enseignent et leur didactique, mais encore connaître les processus d'acquisition des connaissances, les méthodes de travail en groupe, les méthodes d'évaluation, le système éducatif et son environnement. »
Or il n'y a pas d'apprentissage sans rupture. Acquérir un savoir, c'est perdre une croyance, disait Bachelard. À la place de ce qu'on acquiert, il y a déjà quelque chose, qu'il faut écarter. S'agissant d'agents en cours de carrière, acquérir d'autres habiletés et d'autres façons de faire professionnelles, c'est, du point de vue du processus, « rompre non seulement des intérêts, des rapports de pouvoir, voire des habitudes, mais aussi des protections affectives et des modèles intellectuels » (Crozier-Friedberg, 1977, 396). La mise en crise de l'équilibre antérieur est d'autant plus difficile que celui-ci est plus investi (et il y a de ce point de vue une différence au sein de l'EN entre les différentes catégories de personnels). Si l'équilibre antérieur assurait confort moral et position dominante, seul un changement systémique bien conduit peut l'ébranler. La modification doit à la fois munir les acteurs de nouvelles normes et de nouvelles maîtrises professionnelles, et instituer des fonctionnements tels qu'ils concordent avec l'exercice de ces normes et de ces habiletés. Faute de quoi la transformation visée s'enferrera dans ce que les théoriciens de Palo Alto ont nommé « le paradoxe du changement » : demander à quelqu'un de modifier ses habitudes et de faire preuve d'initiative, toutes choses restant par ailleurs en l'état, revient à ordonner d'être libre, commande paradoxale entre toutes, et aboutit en réalité à renforcer l'existant. Les conditions de l'action (sa commande, son contrôle par l'environnement) entretiennent la réponse que l'on prétend changer, et réciproquement. En sorte que « plus cela change, plus c'est la même chose » (Watzlawick, 1975).

La politique de « modernisation » dans l'Éducation nationale rencontre une situation de cette nature. Il est prescrit aux enseignants, notamment, de professionnaliser leurs relations avec les parents d'élèves, avec leurs collègues, avec des partenaires extérieurs, ainsi d'ailleurs qu'avec la hiérarchie (procédures de soumission et de contractualisation de projets, rédaction de bilans...) afin de gagner en efficience. Cependant, il n'est pas question d'une révolution. En pratique, les modifications introduites dans l'environnement pertinent des enseignants demeurent limitées, voire formelles - on l'a noté à propos du thème des parents partenaires et de la politique des ZEP. La question se pose donc du déclenchement de logiques de rupture par rapport aux routines prévalentes, et de leur soutien.
Un processus aléatoire
Des lignes de fracture existent, qui peuvent se composer. La combinaison des offres de partenariat contractualisé, en particulier dans le cadre de la politique des villes (dans ses différents programmes), avec le renforcement de la demande de rationalisation interne de l'action scolaire, dans la politique des ZEP et la « nouvelle politique pour l'école » notamment, est l'exemple le plus net de cette composition. Dans ce cas, l'école est sollicitée par son environnement (ce n'est pas nouveau, une relation de cette nature apparaît dès le lancement de la politique des Villes : voir CNDSQ, 1986). Le partenariat est plus offert que demandé. Il est encouragé par les organismes qui dispensent ou déclenchent des financements complémentaires liés à cette formule (FAS, Caisse des dépôts, service du Développement social urbain). Quelles logiques de rupture soutient-il pour les enseignants ?

Du croisement partenariat-rationalisation de l'action scolaire naissent différentes configurations de la culture professionnelle des enseignants, que l'on peut schématiser ainsi, à titre d'hypothèse :

Partenariat non saisi
Relation pédagogique de type bureaucratique
(faire son travail) (I)
Relation pédagogique de type stratégique
(organiser des situations d'apprentissage) (II)
Partenariat pratiqué, mais peu intégré (avoir des moyens)

Relation pédagogique de type bureaucratique (III)
Relation pédagogique de type stratégique (IV)
Partenariat pratiqué et intégré (révision de la coupure instruction/ éducation ;
globalisation des ressources éducatives)
Relation pédagogique de type bureaucratique (V)
Relation pédagogique de type stratégique (VI)


Les liaisons dessinées ici sont de nature culturelle. Elles correspondent à des types idéaux de réglage des comportements professionnels. Par relation pédagogique de type stratégique, il faut entendre la transposition du modèle de la rationalité industrielle dans les conditions normales de la classe, c'est-à-dire dans des conditions dominées par l'improvisation et l'urgence, comme l'ont dégagé Ph. Perrenoud et Cl. Montandon de leurs observations dans le système scolaire genevois. L'expression renvoie donc plutôt à une définition minimaliste de la stratégie : il s'agit de conduire une action pédagogique plus ou moins rationnelle, plus ou moins cohérente, plus ou moins consciente, référée à un projet plus ou moins élucidé dans ses implications cognitives et socio-affectives pour les élèves, et construit à partir d'une analyse plus ou moins perspicace de la situation et des possibilités d'action (Perrenoud et Montandon,1988, 28). Le trait qui distingue de façon cruciale cette gestion de la classe de la conduite de type bureaucratique est le découplage qu'elle pratique entre apprentissages visés et situations ou tâches par lesquelles elle cherche à mettre en place les apprentissages. De façon typique, la gestion bureaucratique procède par l'imposition de tâches correspondant à des leçons programmées ; la gestion stratégique met en œuvre des schèmes d'improvisation qu'organisent d'une part une carte (explicite ou non) des objectifs à poursuivre, et d'autre part des idées de situations de travail possibles, de pratiques (façons de faire « habitées » par l'enseignant) auxquelles l'enseignant recourt selon les opportunités ou les besoins des élèves. Ces deux types de culture professionnelle attribuent au partenariat, en tant que tel, un intérêt opposé. Pour l'une, l'intervention extérieure empiète sur le temps consacré au traitement du programme. Pour l'autre, ce peut être une occasion d'ouvrir une situation d'apprentissage originale, pour tout ou partie du groupe classe, si elle est négociée en ce sens.

Parmi les configurations professionnelles idéal-typiques, la formule VI est celle qui correspond à cette nouvelle capacité d'initiative à l'égard des contraintes et des ressources didactiques. Elle décrit l'image d'un partenariat qui ne serait pas juxtaposé au travail ordinaire de la classe (simplement « accepté »), mais intégré dans une visée éducative unifiée et pris comme ressource dans une gestion « stratégique » du procès d'apprentissage. On peut penser que cette formule est exceptionnelle, elle suppose l'accomplissement des ruptures auxquelles tend la rénovation pédagogique.
Les formules I et III sont, semble-t-il, de beaucoup les plus fréquentes actuellement. Les schèmes professionnels « modernes » ne sont pas en place ; l'offre de partenariat n'est donc pas directement discutable en termes professionnels. Par sympathie personnelle, ou s'il existe une pression qui n'est pas disqualifiée (pression de collègues de référence, de parents de référence, d'un supérieur hiérarchique en cas d'« expériences » tentées, etc., et si le temps nécessaire est limité, l'enseignant peut « accepter » (c'est le terme souvent employé) un partenariat offert (cas III). Mais la relation de collaboration demeure précaire, elle tend à disparaître lorsque disparaît la pression. Notons qu'il peut s'agir d'un partenariat interne à un établissement : c'est le cas en collège, par exemple, entre professeurs et documentaliste. La collaboration peut offrir une expérience sociale gratifiante : elle ne débouche pas, par sa propre dynamique, sur l'acquisition des compétences professionnelles qui seraient nécessaires à sa pleine intégration pédagogique. Pour qu'elle soit consolidée, il faut que l'environnement puisse fournir l'accompagnement en formation qui aidera l'enseignant à se placer en position de résolution de problème à l'occasion de cette expérience partenariale et à essayer des solutions à mesure. Exceptionnellement, ce type d'accompagnement est fourni par le partenaire lui-même (partenariats de type recherche-action-formation : voir en bibliographie les travaux déjà cités de M.-G. Phillip, G. Chauveau).
En règle générale, toutefois, il n'existe pas dans le tissu éducatif français de dispositif de formation offrant la disponibilité et la souplesse nécessaires pour accompagner les enseignants ou les équipes qui s'engagent dans des innovations (pour un exemple au Canada, voir Huberman, 1986). Les Cefisem, les Mafpen peuvent fournir ponctuellement à certaines équipes des aides à l'identification de leurs problèmes et de leurs ressources, et à la fabrication de leurs solutions : leur plan de charge (académique) ne leur donne pas la disponibilité nécessaire pour être identifiés par les enseignants comme des ressources proches et permanentes. Les coordonnateurs ZEP auraient, quant à eux, la proximité, mais n'ont pas de mission spécifique à cet égard. Or, sans un dispositif permanent de diffusion d'aides et de soutien à l'utilisation (Huberman), l'entraînement qui peut être réalisé dans les formations interpartenariales qui sont éventuellement mises sur pied demeure ponctuel (ces formations sont parfois exigées comme condition d'une convention, par exemple dans les actions contractualisées par la Caisse des dépôts). Ces formations ne peuvent accompagner le long processus personnel et collectif de déconstruction-reconstruction de la culture professionnelle.
Les formules I et III sont donc inertes, elles ne recèlent guère en elles-mêmes de dynamique d'évolution et leur modification par l'offre de partenariat est aléatoire. Elles se réaliseront plutôt en mobilisation contre (Derouet, 1988, Devaux, 1989, 51). Les formules II, IV et V au contraire, moins représentées dans les établissements, sont caractérisées par des distorsions d'emblée plus favorables à l'évolution autonome, dans un environnement favorable. La formule V correspond à une culture professionnelle de type clivé. L'expérience sociale de l'enseignant est dissociée de son savoir-faire technique. Il intègre le principe du partenariat à la conception d'ensemble de sa mission, cependant que pour le reste la routine se maintient. La formule II est symétrique : l'enseignant a développé des schèmes d'improvisation souples, il saurait donc tirer parti d'une relation partenariale, mais il ne le fait pas, ou (formule IV) il le fait de façon marginale. Dans ces cas de figure, le développement des occasions d'interactions dans les établissements et autour de ceux-ci peut être investi comme l'occasion d'apprentissages relationnels ou techniques complémentaires. Peut-être par exemple la mise en place des conseils de cycle dans les écoles sera-t-elle, pour des enseignants déjà en rupture avec certains traits traditionnels de la culture professionnelle, une occasion de théoriser leurs pratiques et d'optimiser leurs ressources. Mais pour être plus probable que dans le cas des formules culturelles figées, ce changement n'est pas davantage conduit comme un processus personnel et collectif dans les dispositifs qui existent actuellement.
Ainsi, la facilité d'accès à des financements spéciaux pour des actions en partenariat est assurément un catalyseur d'action. Mais le partenariat ne donne son plein effet de débureaucratisation de l'éducation publique que lorsque l'enseignant qui s'engage dans une relation partenariale sait gérer et orienter professionnellement des situations de communication et des ressources nouvelles.

En résumé, le partenariat est considéré aujourd'hui, en France, comme un moyen d'améliorer l'exercice des missions de service public. La formule est supposée dynamiser les administrations, tout en leur apportant un concours financier, et en suscitant la mobilisation des acteurs de base. En scrutant ce qu'il en est dans l'Éducation nationale, nous avons reconnu, dans les dispositions de la Loi d'orientation et les considérations du rapport annexé, les grandes lignes de la « modernisation » par la responsabilisation et le partenariat, telle qu'elle est préconisée au niveau gouvernemental. Cependant, nous avons noté trois points qui paraissent particuliers : l'existence plus ancienne dans l'Éducation nationale d'un imaginaire de la rupture des carcans de l'école traditionnelle (qui se protège par principe de toute ouverture), imaginaire qui nimbe d'une connotation radicale la thématique du partenariat ; la récurrence du thème des parents partenaires, qui recouvre une invitation (sans astreinte) adressée aux établissements pour qu'ils se rapprochent de leurs usagers ; et la réaction sectorielle vigoureuse face aux sollicitations de la politique des Villes, de sorte : a) à limiter les incidences internes des politiques territorialisées ; b) à cadrer la mobilisation des enseignants par des procédures internes focalisées sur le projet. Donc un recours à la fois plus extensif et moins instrumental au partenariat que dans le plan d'ensemble de la « modernisation ».
Quelles sont les potentialités d'apprentissage des formes moins bureaucratiques de l'action éducative que recèle cette mise en œuvre particulière du partenariat ? Le maintien d'une offre externe de financements supplémentaires liés à la formule du partenariat soutient ou induit sans doute une mobilisation (minoritaire) et, indirectement, une dynamique de rationalisation interne dans les zones qui bénéficient des interventions du développement social urbain. Mais si cette offre catalyse l'action, elle ne peut assurer la conduite du processus de rupture de la surbureaucratisation (Husen, 1983). Faute d'un dispositif d'accompagnement en formation permanent et proche des acteurs, ce processus est aléatoire.
Françoise LORCERIE
IREMAM-CNRS, Aix-en-Provence.
NOTES
(1) Cet article s'appuie sur une étude sur le partenariat dans les ZEP menée dans le cadre de l'appel d'offres DPM (Direction de la population et des migrations, ministère des Affaires sociales) - FAS (Fonds d'action sociale).
(2) Faute de place, nous n'avons pu reproduire cette partie centrale. Les trois thèmes traités devraient se retrouver dans le rapport final de recherche.
BIBLIOGRAPHIE
BALLION (Robert).- « L'inadaptation de l'appareil scolaire à ses fonctions culturelles », Revue française de pédagogie, oct-nov-déc. 1984, n° 69, p. 5-11.
BERNARD (Paul).- « Le bon sens de la décentralisation... Un nouvel art de vivre la République », Administration, janv. 1989, n° 142, p. 142-145.
BERNARD (Paul).- « Une nouvelle philosophie de l'action administrative », Administration, janv. 1990, n° 146, p. 16-20.
BERNSTEIN (Basil).- « Sur les formes de classification et de découpage du savoir dans les systèmes d'enseignement », Langage et classes sociales, Paris, Éd. de Minuit, 1975, p.263-299.
CHAUVEAU (Gérard) et ROGOVAS-CHAUVEAU (Éliane).- « La construction sociale de l'échec scolaire », Politique aujourd'hui, sept-oct. 1984, p. 95-111.
CHAUVEAU et alii.- « Les ZEP, mode d'emploi », in Depuis 1981, l'école pour tous ? Zones d'éducation prioritaire, Paris, Éd. L'Harmattan/INRP, 1985, p. 151-178.
CHAUVEAU (Gérard) et ROGOVAS-CHAUVEAU (Éliane).- « L'enfant, le milieu local et les savoirs scolaires », in Écoles et quartiers - Des dynamiques éducatives locales, Paris, Éd. L'Hamattan/INRP, 1989, p. 55-68.
Collège n° 13, déc. 1986, « Les conseils au collège », Aix-Marseille, CRDP.
Collège n° 14, mars 1987, « L'évaluation des projets », Aix-Marseille, CRDP.
Commission nationale pour le développement social des quartiers (avec la collab. des ministères de d'Éducation nationale, des Affaires sociales, de la Jeunesse et des Sports).- École et quartier, Paris, CNDSQ, 1986, 71 p.
CROS (Françoise).- « Le projet d'établissement scolaire : histoire, méthodologie et mise en œuvre », Éducation permanente, mars 1987, n° 87.
CROZIER (Michel) et FRIEDBERG (Erhard). L'Acteur et le système, Paris, Seuil 1977, 500 p.
Délégation interministérielle à la Ville.- « De nouveaux outils pour le développement social urbain », Bulletin des centres communaux d'action sociale, 1990, n° 242 p. 43-62.
DEROUET (Jean-Louis).- « Désaccords et arrangements dans les collèges (1981-1986). Éléments pour une sociologie des établissements scolaires », Revue française de pédagogie, 1988, n° 83, p. 5-22.
DEVAUX (Jean-Michel).- « L'école, les parents et la réussite scolaire », Communication et langage, 1989, n° 79, p. 40-53.
DOZ (Y.) et SHUEN (R.) .- From intent to outcome : a process framework for partnerships, Fontainebleau, Institut européen d'administration des affaires, 1988, 21 p. 
GOKALP (Alain) et BOULOT (Serge).- « Enseignants, assistants sociaux, associations... Partenaires dans les ZEP », Migrants-Formation, 1982, n° 49, p. 14-23.
GONTCHAROFF (Georges).- « L'ingénierie sociale : un art combinatoire », Informations sociales, mai-juin 1990, n° 4, p. 16-21.
HENRIOT-VAN ZANTEN (Agnès).- L'École et l'espace local - Les enjeux des zones d'éducation prioritaire, Lyon, Presses universitaires de Lyon, 1990, 270 p.
HUBERMAN (Michael).- « Un nouveau modèle pour le développement professionnel des enseignants », Revue française de pédagogie, 1986, n° 75, p. 5-15.
HUSEN (Torsten).-L'École en question, Bruxelles, Mardaga, 1983, 213 p.
KHERROUBI (Martine).- « Le travail en équipes à l'école primaire », in Qui maîtrise l'école ? Travaux réunis par Ph. PERRENOUD et Cl. MONTANDON, Lausanne, Éd. Réalités sociales, 1988, p. 211-226.
LELIÈVRE (Claude).- Histoire des institutions scolaires, 1789-1989, Paris, Nathan, 1990, 238 p.
LESOURNE (Jacques).- Éducation et société - Les défis de l'an 2000, Paris, Découverte/Le Monde, 1988, 357 p.
MEIRIEU (Philippe).- Itinéraire des pédagogies de groupe, Lyon, éd. Chronique sociale, 1984, 206 p.
MEIRIEU (Philippe).- Enseigner - Scénario pour un métier nouveau, Paris, ESF, 1989, 146 p.
MONTANDON (Cléopâtre).- « L'essor des relations famille-école - Problèmes et perspectives », in MONTANDON (Cléopâtre) et PERRENOUD (Philippe), Entre parents et enseignants : un dialogue impossible ?, Berne, Peter Lang, 1987, p. 23-47.
MUNOZ (Marie-Claude) et PHILLIP (Marie-Gabrielle).- « Les relations inter-ethniques à l'école - De l'évitement au dévoilement », les Temps modernes, 1990, n° 529-530, p. 121-155.
PERRENOUD (Philippe).- « Nouvelles didactiques et stratégies des élèves face au travail scolaire », in Qui maîtrise l'école ?, travaux réunis par Ph. PERRENOUD et Cl. MONTANDON, Lausanne, Éd. Réalités sociales, 1988, p. 175-195.
PERRENOUD (Philippe) et MONTANDON (Cléopâtre).- « Les transformations de l'école : entre politiques d'institutions et pratiques des acteurs », ibidem, p. 13-38.
ROUBAN (Luc).- « La modernisation de l'État et la fin de la spécificité française », Revue française de science politique, août 1990, vol. 40, n° 4, p. 521-545.
SCHWARTZ (Bertrand).- L'insertion professionnelle et sociale des jeunes, rapport au Premier ministre, Paris, La documentation française, septembre 1981, 146 p.
THOENIG (Jean-Claude).- « Pour une approche analytique de la modernisation administrative », Revue française de science politique, août 1987, vol. 37, n° 4, p. 526 ss.
TOCHON (François).- Didactique du français : de la planification à ses organisateurs cognitifs, Paris, ESF, 1990, 199 p.
TOURAINE (Alain).- « Modernité et spécificités culturelles », Revue internationale des sciences sociales, novembre 1988, n° 118, p. 497-511.
VANDEWYNCKELE (Marc).- « Ingénieur en changement social », Informations sociales, mai-juin 1990, n° 4, p. 41-43.
WATZLAWICK (Paul) et al.- Changements - Paradoxes et psychothérapie, Paris, Seuil, 1975, 190 p.

In Migrants-Formation, 1991, n° 85, P.49-67.

© CNDP - Librairie / Revues
Octobre 2002  - Tous droits réservés. Limitation à l'usage non commercial, privé ou scolaire.