L'euro pour l'Europe

6.1. Prescriptions du traité de l'Union et appréciation
6.2. Situation après le lancement de l'euro

6.1. Prescriptions du traité de l'Union et appréciation

6.1.1. Pourquoi un pays doit-il respecter les critères de convergence ou « critères de Maastricht » avant d'adopter l'euro ?

Les désordres monétaires passés en Europe sont la conséquence de politiques économiques et fiscales divergentes d'un pays à l'autre. Selon les dispositions actuelles, la politique économique de l'UEM reste du ressort des États membres, mais devient « d'intérêt commun ».

État des critères de convergence

Pour que l'UEM soit durable et la monnaie unique stable, les pays qui veulent y participer doivent faire preuve d'un haut degré de convergence économique. Le respect des critères de convergence est indicatif de la volonté de chaque pays d'adopter une même culture économique qui semble durable et ne fait pas appel à l'arme monétaire.

Les critères de convergence, entretien avec Chris Huhne

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Une union monétaire ayant un même taux d'intérêt de référence, il faut que les pays membres aient notamment des taux d'inflation* rapprochés et des politiques budgétaires cohérentes.

Convergence des taux d'inflation dans les pays de l'Union de 1990 à 2001

Il faut d'une part éviter que les États qui pratiquent une politique budgétaire saine ne soient amenés à payer pour ceux qui poursuivent une politique laxiste. D'autre part, il n'est pas nécessairement dans l'intérêt d'un pays d'accepter la rigueur de gestion monétaire de l'UEM si son économie n'y est pas préparée. Il en résulterait une perte de compétitivité et d'emplois qui deviendrait très vite socialement inacceptable.

Après leur entrée dans l'UEM, les pays maintiendront une autonomie budgétaire et fiscale, à défaut d'une harmonisation européenne dans ce domaine. Ils devront respecter les termes du Pacte de croissance et de stabilité qui reprend les mêmes normes de gestion des finances publiques que celles requises par les critères de convergence.

6.1.2. Quels sont les critères de convergence retenus dans le traité sur l'Union européenne ?

Le traité définit quatre critères.

Art. 109 J.1 : « Les rapports [de la CE et de l'IME] examinent également (en plus de l'adaptation de la législation nationale et l'indépendance de la Banque centrale* par rapport au pouvoir politique) si un degré élevé de convergence durable a été réalisé, en analysant dans quelle mesure chaque État membre satisfait aux critères suivants :

la réalisation d'un degré élevé de stabilité des prix - ceci ressort d'un taux d'inflation proche de celui des trois États membres dont l'inflation est la plus basse ;
le caractère soutenable de la situation des finances publiques, le déficit public* et l'endettement brut total* ne devant pas dépasser certaines limites ;

Dettes en euro par habitant et en % du PIB

le respect des marges de fluctuation* normales prévues par le mécanisme de change du Système monétaire européen pendant deux ans au moins, sans dévaluation de la monnaie par rapport à celle d'un autre État membre ;
le caractère durable de la convergence atteinte par l'État membre et de sa participation au mécanisme de change du SME, qui se reflète dans le niveau des taux d'intérêt à long terme.

Les États souhaitant participer à l'UEM doivent aussi rendre leur banque centrale rigoureusement indépendante du pouvoir politique.

6.1.3. Quels sont les niveaux à respecter ?

L'inflation ne doit pas excéder la moyenne des trois pays les plus performants de plus de 1,5 %.
Pour les finances publiques, le besoin net de financement des administrations centrales, régionales et locales, y compris la sécurité sociale, ne doit pas dépasser un maximum de 3 % du produit intérieur brut (PIB*) et l'endettement* brut ne doit pas représenter plus de 60 % du PIB. Ce dédoublement du critère concernant les finances publiques conduit des commentateurs à déclarer qu'il existe cinq critères de convergence.
Pour les taux d'intérêt à long terme, le taux des obligations d'État ne doit pas dépasser de plus de 2 % la moyenne des trois pays membres dont l'inflation est la plus basse.

Convergence des taux d'intérêt nominaux à long terme

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6.1.4. Les critères de convergence peuvent-ils être assouplis ?

Afin d'assouplir les critères de convergence, par exemple pour alléger leur impact social, il eût fallu une décision unanime des signataires du traité. Cette éventualité n'était pas réaliste. Le traité prévoit, dans l'application du critère relatif à l'endettement public, une certaine souplesse à laquelle le Conseil peut recourir sans devoir passer par une modification du traité. Le choix des membres de l'UEM est « fondé » sur ces critères mais n'exige pas leur application stricte. C'est pourquoi la Belgique et l'Italie (avec une dette publique dépassant les 100 % mais en diminution) ont été considérées comme pays éligibles, alors que la Grèce a dû faire des efforts supplémentaires. C'est tant l'évolution que le niveau des critères qui sont pris en considération, aussi bien pour les pays qui font déjà partie de l'UEM que pour les futurs candidats.

Déficit public

Concrètement, le critère du taux de change* sert à vérifier qu'un pays est capable de gérer son économie sans faire appel à des changements de parité*. Il faut donc que la monnaie d'un pays ait participé au mécanisme de change depuis au moins deux ans sans sortir de ses marges de fluctuation* de 2,25 % autour de son taux central.

En mars 1998, dix monnaies respectaient strictement ce critère : le franc belge (BEF), la couronne danoise (DKK), le mark allemand (DEM), la peseta espagnole (ESP), le franc français (FRF), la livre irlandaise (IEP), le franc luxembourgeois (LUF), le florin néerlandais (NLG), le schilling autrichien (ATS) et l'escudo portugais (PTE).

Historique du rapport de taux de change de quelques monnaies communautaires (DEM, FRF, GBP, etc.) avec l'ECU

Historique du rapport de taux de change de quelques monnaies communautaires (ITL, ESP, GRD, etc.) avec l'ECU

La grande majorité des monnaies participantes sont restées groupées près de leurs taux pivots* pendant la période de référence (mars 1996-février 1998), à l'exception de la livre irlandaise qui est restée longtemps au-dessus de son taux central. En mars 1998, elle a été réévaluée de 3 % vis-à-vis des autres monnaies.

Le mark finlandais et la lire italienne ont rejoint le mécanisme de change respectivement en octobre 1996 et novembre 1996, soit moins de deux ans avant leur acceptation. Ces deux monnaies n'ont pas connu de tensions graves pendant les deux années de la période de référence.

Trois monnaies n'ont pas participé au mécanisme de change pendant la période de référence : la couronne suédoise, la livre sterling (GBP) et la drachme grecque (GRD). Cette dernière a rejoint le mécanisme en mars 1998.

On admet en outre que dans le processus de convergence, les pays moins développés pouvaient avoir une croissance économique plus rapide et une inflation plus élevée que les pays plus avancés (effet Balassa-Samuelson). Une certaine souplesse envers ce critère serait donc justifiée.

Enfin, le maintien pendant deux ans de la monnaie du pays candidat dans les fourchettes définies par le Système monétaire européen (SME) est aussi mis en doute pour permettre à une monnaie de s'ajuster au niveau économiquement correct avant d'être irrémédiablement fixé à l'euro. C'est notamment le cas pour le Royaume-Uni qui a été traumatisé par son expérience malheureuse du « black Wednesday » en septembre 1997 lorsque la GBP a dû quitter brutalement le SME en raison d'une politique économique trop divergente de celle des pays du continent.

6.1.5. Pourquoi a-t-on critiqué les critères de convergence ?

Les efforts initiaux de convergence en Europe coïncident avec une récession économique profonde entraînant un taux de chômage élevé. Les ajustements structurels impliquent toujours un coût social élevé. Le citoyen a donc l'impression, non sans raison, que c'est le plus démuni qui souffre le plus de cette réforme de société. Une situation analogue a été constatée lors des ajustements structurels appliqués dans les pays sous-développés.

Si les critères de convergence ont été critiqués quant :

aux niveaux à atteindre compte tenu de l'éloignement de certains États des seuils retenus,
à leur application à des économies plus faibles que d'autres et au prix social à payer,
aux délais très rapprochés retenus pour les atteindre,
à leur adéquation à un moment de profonde crise économique,
à la priorité à leur accorder une fois l'UEM réalisée,

le principe même d'une plus grande convergence économique dans l'Union n'a que rarement été mis en question. Le principe de stabilité de la future monnaie européenne est une exigence des associations de consommateurs, et les critères de convergence font partie du traité ratifié par tous les États membres. L'instabilité passée entre les monnaies européennes requiert de chaque futur membre de l'UEM la confirmation claire de sa volonté d'appliquer une politique de gestion monétaire rigoureuse avant de pouvoir bénéficier des avantages de l'euro. C'est pourquoi il est essentiel que les termes du Pacte de croissance et de stabilité adopté par le Conseil européen de Dublin en décembre 1966 soient respectés.

Hans Tietmeyer

« L'entrée dans l'Union monétaire est fondatrice d'une communauté de solidarité et même d'une communauté de risques qui exige, pour exister durablement, des liens et une intégration politique élargie. »
Hans Tietmeyer*, président de la Bundesbank, dans le journal « Le Monde », 15 février 1995.

6.1.6. Y avait-il un risque que l'UEM n'ait pas lieu ou soit reportée ?

À partir de fin 1997, la plupart des observateurs considéraient le risque de report de la création de l'euro en janvier 1999 comme minime. Cependant, des analystes financiers énuméraient les événements suivants comme étant susceptibles d'entraîner le report de l'UEM :

une perturbation majeure sur les marchés monétaires qui pouvait mettre en péril la cohésion croissante observée les années précédentes entre les États de l'Union et la poursuite de la convergence économique ;
les pays moteurs de l'UEM qui ne satisferaient pas aux critères de convergence en 1998 ;
des désordres sociaux graves et persistants en réaction tant à l'austérité qu'implique au départ l'assainissement des finances publiques dans une période de récession économique qu'aux changements profonds que subit l'économie européenne, même s'ils sont indépendants de la monnaie unique ;
des retards pris par les gouvernements et entreprises privées à s'adapter à l'euro. Idéalement, l'euro devrait être utilisé immédiatement, par exemple en matière de paiement des impôts, des prix imposés ou des systèmes de paiements ;
un refus des citoyens et d'une grande partie des commerces d'adopter progressivement l'euro durant la phase transitoire (1999 à 2002), ce qui pouvait compliquer le retrait complet des signes monétaires nationaux en 2002. Le manque de participation populaire constituait un risque pouvant contrecarrer l'avènement de l'euro. Il avait été identifié comme un risque important, notamment par la BEI.

La décision prise le 12 septembre 1997 à Luxembourg, par le Conseil des ministres des Finances ou de l'Économie (Ecofin), visant à figer les taux de change croisés entre les monnaies participant à l'UEM en mai 1998, était destinée à réduire les risques de perturbations monétaires durant la période délicate précédant leur conversion en euro le 1er janvier 1999.

On remarque que, malgré des perturbations sur les marchés des capitaux plus importantes que prévu (graves crises asiatique, russe ou en Amérique latine), les mesures réussies d'assainissement des finances publiques et la perspective de la participation à l'euro ont offert la stabilité promise aux marchés financiers de ses membres.

6.2. Situation après le lancement de l'euro

6.2.1. Quel était le degré de convergence réel entre les pays avant le lancement de l'euro ?

Depuis 1992, les taux d'inflation avaient diminué significativement et convergé au point qu'il devenait difficile de distinguer les différents pays sur un graphique. Seule la Grèce maintenait une inflation manifestement excessive.

En ce qui concerne les finances publiques, tous les pays avaient fait des efforts considérables, particulièrement les pays méditerranéens, même si la fiabilité des données de certains pays, pourtant vérifiées par Eurostat, une branche de la Commission européenne, a été mise en doute.

Tous les pays avaient abaissé leur déficit public* sous les 3 %. L'Italie et la Belgique maintenaient des dettes publiques qui dépassaient les 100 % du PIB, soit nettement supérieures aux 60 % prescrits. Ces pays ont pourtant été admis en conformité avec les dispositions du traité qui exigeait que ce taux « s'approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant » (art. 104 C.2.b).

Il est à noter que :

une dette publique trop élevée exige de faibles taux d'intérêt de référence pour faciliter sa résorption, ce qui contraint la BCE à diminuer ses taux et peut handicaper sa capacité à juguler une inflation excessive ;
la Belgique et le Luxembourg occupent les extrêmes du graphique sur les dettes publiques, mais font partie de l'Union monétaire belgo-luxembourgeoise depuis plus de trente ans.

En ce qui concerne le taux d'intérêt de référence, les différences autour du taux de 6,3 % étaient nettement inférieures à la norme, y compris pour le Royaume-Uni. De légères différences persisteront en raison des niveaux différents d'endettement* des pays et des différences de politique économique menée par chaque gouvernement.

En conclusion, à l'exception de la dette publique, la convergence était telle qu'il eût été inopportun de retarder la mise en route l'UEM avec un nombre significatif de pays.

6.2.2. Quelle relation entre les critères de convergence et le Pacte de croissance et de stabilité ?

Le Conseil de Madrid, en décembre 1995, et celui de Florence, en juin 1996, avaient confirmé l'importance accordée à la discipline budgétaire entre les membres de l'UEM. Le Pacte de croissance et de stabilité, approuvé à Dublin en décembre 1996, demande à ce que les finances publiques soient en moyenne en équilibre (en surplus en période de croissance économique rapide, de façon à compenser les moments de déficit en période de crise économique).

Il reconnaît que des finances publiques saines sont les conditions propices à la stabilité des prix et à « une croissance forte et durable génératrice d'emploi » et reprend comme limite de ce déficit les 3 % déjà retenus comme critère de convergence (voir chapitre 9).

6.2.3. Quelles sont les pénalités envisagées en cas de refus de soumission à ces termes ?

Le respect de ces conditions est confié à la Commission qui informe le Conseil des mesures à prendre. Un État qui ne respecte pas les recommandations doit fournir une explication écrite de sa position, rendre publiques les recommandations qui lui sont adressées par le Conseil et peut se voir infliger des amendes financières.
L'article 104 C.7. du traité stipule : « Lorsque le Conseil, conformément au paragraphe 6, décide qu'il y a un déficit excessif, il adresse des recommandations à l'État membre concerné afin que celui-ci mette un terme à cette situation dans un délai donné. Sous réserve des dispositions du paragraphe 8, ces recommandations ne sont pas rendues publiques. »

Le gouvernement de l'Irlande a été prié de modifier sa politique budgétaire en 2001 mais n'a pas tenu compte des recommandations du Conseil. L'Allemagne et le Portugal ont été mis en garde par le Conseil en 2002 pour avoir proposé des déficits budgétaires qui approchaient les 3 %. L'Ecofin s'est abstenu de formuler un avertissement formel à ces deux pays, mais la publicité accordée aux critiques a obligé les habitants à prendre conscience des mesures correctives à adopter. Les deux pays ont annoncé qu'ils corrigeraient la situation.

6.2.4. Quel est le degré de convergence des économies de la zone euro trois ans après le lancement de l'euro ?

Il n'existe pas de coefficient synthétique officiel qui mesure le degré de convergence des économies des pays de la zone euro.

On note qu'en 2001 :

les taux d'inflation sont restés inférieurs à la limite de 3,5 % (1,5 % au-dessus de l'inflation maximale fixée par la BCE) ;
le nombre de pays dans l'UE ayant une dette publique inférieure ou égale à 60 % du PIB est passé de 5 en 1997 à 11 (dont les 3 pays qui n'appartiennent pas à la zone euro : Danemark, Royaume-Uni et Suède) ; la dette publique (en % du PIB) de l'ensemble de la zone euro est passée de 70,2 % (2000) à 68,8 % (2001) et cela malgré une croissance économique défavorable ;
les écarts par rapport au taux d'intérêt de référence étaient en 2001 de moins de 30 points (Grèce) ; pour le Royaume-Uni, de 10 points. Un point est en terme financier égal à cent fois le pourcentage.

Le seul point de préoccupation pourrait être la lenteur de pays fortement endettés (principalement la Belgique et l'Italie) à réduire leur dette publique qui est toujours, trois ans après leur entrée dans l'UEM, supérieure à 100 % de leur PIB. Le rythme de baisse est cependant conforme aux prescriptions du Conseil.

6.2.5. Quelles conditions le Royaume-Uni a-t-il posées pour juger de l'opportunité d'adopter l'euro ? (voir aussi chapitre 12)

Le gouvernement britannique estime qu'il sera opportun d'envisager l'adoption de l'euro une fois que « les conditions générales économiques seront appropriées ». Ces conditions sont plus spécifiquement : une inflation faible, de faibles déficits budgétaires et dettes publiques, des taux d'intérêt de référence bas et la stabilité des changes.

En mai 1997, le Royaume-Uni a donné l'indépendance à sa Banque centrale (Bank of England).

Ces conditions sont identiques aux critères de convergence, si ce n'est que le Royaume-Uni n'accepte pas la durée minimale de deux ans de stabilité des changes au sein du nouveau SME.

Une fois les cinq critères respectés, le gouvernement du Royaume-Uni organisera un référendum pour vérifier la volonté du peuple britannique de remplacer la livre sterling par l'euro. Au premier trimestre 2002, le pourcentage de Britanniques favorables à l'adoption de l'euro atteignait 42 %.