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9.1. Quelle est la philosophie économique de l'UEM ?
 Le traité de l'Union précise, à l'article 3.A.2, que la politique économique est fondée sur « le respect du principe d'une économie de marché ouverte où la concurrence est libre ». Ce principe est répété comme base de la politique de la BCE qui doit donner la priorité à la stabilité de la monnaie européenne : « L'action des États membres et de la Communauté implique le respect des principes directeurs suivants : prix stables, finances publiques et conditions monétaires saines, et balance des paiements* stable. »
Il s'agit de principes destinés à asseoir la crédibilité d'une nouvelle monnaie. Ils sont la suite logique des critères de convergence destinés à assainir les finances publiques qui, dans certains pays, étaient systématiquement déficitaires.
Les considérations sociales des politiques économiques traditionnelles de nombreux États membres sont donc absentes des principes de base de l'Union économique et monétaire (UEM). Cette lacune fut partiellement corrigée avec le traité d'Amsterdam.
L'introduction de l'euro coïncide avec des changements profonds de la société, liés à la mondialisation et à la libéralisation des économies. On a appelé ces changements « la troisième révolution industrielle » ou « la révolution informatique ». Alors que les économies anglo-saxonnes s'étaient adaptées à ces changements durant les années 1980, le continent européen accusait un certain retard.
Tous les citoyens européens n'adhèrent pas à cette conception néo-libérale. Certains se méfient aussi des promesses de mieux-être futur et opteraient volontiers pour le maintien de l'assistance publique (l'État-providence). Des pays comme le Danemark et la Suède, par exemple, où les citoyens bénéficient d'une protection sociale élevée et financièrement équilibrée, ont préféré reporter leur adhésion à l'UEM. Un nombre croissant de citoyens soutient les mouvements dits « antimondialisation » qui cherchent des alternatives à cette philosophie. Toutefois, les principes de base proposés par le traité sur l'Union européenne ont été sanctionnés par les autorités démocratiquement élues.
Cette révolution coïncide avec un vieillissement accéléré de la population européenne imposant des charges croissantes sur les personnes actives. Les régimes de pension doivent aussi être modifiés profondément pour maintenir les privilèges sociaux des retraités.
« La compétition globale est une réalité que ni l'Allemagne, ni l'Europe ne peuvent esquiver. Croire le contraire est une illusion qui ne nous aide pas, n'aide pas les autres nations industrielles et certainement pas les pays en voie de développement. »
Théo Waigel, ancien ministre des Finances en Allemagne.
9.2. Quelles sont les conséquences de cette nouvelle philosophie ?
Pour les pays qui poursuivent une politique de protection sociale financièrement déficitaire, elle implique des ajustements structurels* destinés à réduire les déficits publics* et à « ouvrir » leurs économies aux partenaires de l'UEM. Ils visent à revoir les mesures protectionnistes qui privilégient quelques pays aux dépens du bien-être de la communauté.
La stabilité des monnaies est considérée aujourd'hui comme la condition nécessaire d'une croissance soutenue. Des personnalités comme Michel Camdessus, ancien directeur général au Fonds monétaire international, et Robert Mundell, prix Nobel d'économie, affirment que le remplacement des monnaies nationales en Europe par un euro géré par une banque centrale* indépendante constitue le principal espoir d'une plus grande stabilité du Système monétaire international et donc d'un mieux-être général et de paix dans le monde.
Dans ce contexte, le sommet de Lisbonne a visé comme objectif pour l'UE de devenir la région la plus compétitive dans le monde.
La libéralisation de l'économie européenne a aussi tendance à faciliter l'accès aux marchés des pays industrialisés pour les produits des pays du tiers-monde qui demandent du commerce plus que de l'aide (« Trade, not aid »). Par le passé, le protectionnisme* national fut la principale cause des guerres.
En conséquence de ces politiques, les déficits et la dette publics ainsi que la part du secteur public dans l'économie des pays de la zone euro ont baissé :
- pour la première fois en 2000, le solde pour l'ensemble de la zone est devenu positif (0,4 %) ; la tendance va momentanément s'inverser à partir de 2001 sous l'effet de la crise économique, mais ce solde restera nettement moins important qu'avant 1998 ;
- le nombre d'États membres de l'UE dont la dette publique était égale ou inférieure à 60 % est passé de cinq en 1997 à onze en 2000, dont huit de la zone euro ;
- la part du secteur public dans l'économie est tombée en dessous de 20 % en 2000 (14 % aux États-Unis).
Ces évolutions sont considérées comme nécessaires pour asseoir une croissance économique soutenue.
9.3. L'euro aggravera-t-il l'exclusion ?
À cette question, il faut répondre en trois temps : les effets immédiats de l'euro, les effets à plus long terme et le degré d'équité de la société européenne dans une perspective mondiale.
L'euro, par lui-même, ne change rien au problème de l'exclusion. En créant un grand marché des capitaux, il pousse les banques à chercher plus de rentabilité, et donc à s'intéresser moins au secteur social, plus risqué. En outre, ce marché facilitera l'accès au capital et permettra le développement du capital-risque et de la micro-finance qui favorisent la réinsertion (voir chapitre 8).
Toutefois, les ajustements structurels* demandés aux Européens pour améliorer la stabilité de leur monnaie ont le même effet que ceux imposés aux pays du tiers-monde pour éliminer les dysfonctionnements économiques. Ils ont tendance à libérer les forces vives de l'économie, mais les classes socialement les plus démunies de la société ont initialement plus de difficultés à s'adapter aux nouvelles règles.
Dans un premier temps, les politiques de redressement des finances publiques et la globalisation de l'économie qui accompagnent l'euro risquent d'amplifier les exclusions. La fin des soutiens financiers publics à des entreprises para-étatiques souvent déficitaires et leur privatisation entraîneront des pertes d'emplois, du moins temporairement. La concurrence accrue entre entreprises qui opéraient auparavant dans un marché national protégé entraînera des délocalisations qui impliqueront des transferts d'emplois et qui, sans interventions appropriées, pourraient créer des poches de pauvreté. Les privatisations - partielles ou totales - et les fusions d'entreprises destinées à leur permettre d'opérer plus efficacement sur un plan européen (chemins de fer, lignes aériennes, etc.) et qui entraîneront des baisses de coûts attendues, tendront aussi à supprimer des emplois. Ces évolutions vont demander aux Européens attachés à leurs traditions ainsi qu'à une certaine cohésion sociale et familiale un effort pour s'accommoder d'une vie professionnelle plus mobile.
Ultérieurement, les assainissements augmenteront la flexibilité de la main-d'cuvre européenne et la rendront disponible pour des secteurs modernes en expansion au sein d'entreprises dont la rentabilité est plus soutenable et qui font moins appel aux deniers publics. Les consommateurs bénéficieront aussi de ces mesures de rationalisation des services. La rentabilité accrue des grands ensembles libérera des ressources pour financer les éléments moins rentables des services publics et la recherche et le développement qui rendront l'économie européenne plus rentable et compétitive sur le marché mondial.
9.4. Quelles mesures l'Europe prend-elle pour réduire le chômage ?
Le principal point faible de la zone euro est son taux de chômage élevé persistant (voir chapitre 7). Il est vrai que l'euro intervient à un moment où l'économie européenne et mondiale est en pleine mutation. Or, le chômage dépend en grande partie de la capacité d'adaptation de la population active. D'anciens métiers disparaissent et de nouveaux se créent au rythme annuel de 10 % ; le maniement des moyens informatiques et des langues internationales devient un critère essentiel d'« employabilité » ; les emplois stables au sein d'entreprises se font de plus en plus rares et l'avenir réside souvent dans la création de sa propre entreprise, ce à quoi les Européens sont mal préparés car ils manquent d'esprit d'entreprise et de financements par capital-risque (voir chapitre 8). De plus, dans certains pays, le chômage est encouragé par des indemnités de chômage et une fiscalité sur les entrepreneurs indépendants, qui découragent l'initiative entrepreneuriale (le « piège du chômage »).
 Risques et promesses de l'euro |
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Les traités de Rome et de l'Union étaient très discrets sur les affaires sociales. Les institutions européennes ont pourtant créé plusieurs structures pour l'emploi. La Commission européenne a une direction générale qui s'occupe essentiellement des affaires sociales et de l'emploi. Le Fonds social européen est une institution qui finance des opérations destinées à créer des emplois et à améliorer l'« employabilité » des chômeurs en favorisant notamment la mobilité de la main-d'œuvre européenne. Il existe aussi un Comité économique et social (CES). Le chapitre 11 donne la description de ces organes communautaires.
La proposition d'inclure le niveau de l'emploi parmi les critères de convergence avait été refusée par les gouvernements nationaux, ce qui a entraîné une profonde déception du public. En conséquence, au Conseil d'Essen en décembre 1994 et à la conférence intergouvernementale de 1996, il fut décidé de pallier cette lacune. Avec le traité d'Amsterdam, ratifié en mai 1999, la promotion de l'emploi devient « d'intérêt commun ». La Commission et le Conseil rédigent régulièrement un rapport sur les progrès en la matière et un Comité de l'emploi est créé pour vérifier la validité des mesures prises par les gouvernements nationaux. Des actions d'encouragement peuvent être définies par le Conseil, à la majorité qualifiée et conformément à la procédure de cohésion avec le Parlement européen (pour plus d'informations : les pages Internet suivantes sur le site Europa de la Commission européenne). Ces dispositions sont similaires à celles contenues dans le Pacte de croissance et de stabilité pour l'économie sans les sanctions.
Le Conseil européen extraordinaire consacré à l'emploi (Luxembourg, 20-21 novembre 1997) a d'abord entériné les propositions de la BEI pour mettre en œuvre le plan recommandé à Amsterdam et a ensuite défini au niveau de l'Union, des « lignes directrices pour l'emploi » qui se fondent sur une analyse commune de la situation et des grands axes de la politique à mener pour faire reculer durablement le chômage ». Sur la base de cette analyse, les « lignes directrices » fixent des objectifs concrets qui devront être insérés dans des plans d'action nationaux pour l'emploi dont la réalisation est suivie régulièrement selon une procédure commune d'évaluation des résultats. Ces lignes directrices concernent tant le nombre de postes à créer que les mesures à prendre pour améliorer la qualité de l'emploi.
De plus, l'UE offre des financements spéciaux pour des investissements destinés à stimuler l'emploi. En 1992, le Conseil européen d'Édimbourg institua un fonds destiné à financer des investissements pour la création d'emplois. Dans le cadre de cette « Facilité d'Édimbourg », la BEI déboursa 7 milliards d'écus pour 134 grands projets et des centaines de plus petits intéressant onze des douze pays de l'Union.
Des actions spéciales similaires furent lancées à la suite des Conseils européens de Copenhague (juin 1993) puis de Cannes (juin 1995), en faveur de petites et moyennes entreprises. Le Conseil européen d'Amsterdam de septembre 1999 chargea aussi la BEI d'intensifier la lutte contre le chômage en finançant des programmes d'investissement, notamment dans les grandes infrastructures et par des prêts pour les petites et moyennes entreprises. Le plan fut mieux connu sous son sigle anglais : Asap (Amsterdam Special Action Plan).
Il ne semble pas exister d'évaluation indépendante publique de l'impact effectif de ces mesures.
Pour plus d'informations : Les droits des citoyens sur le site Europa de l'Union européenne (http://www.europa.eu.int/)
9.5. Quelle est l'importance de la question du vieillissement en Europe ?
La question est capitale et a des répercussions dramatiques sur la situation budgétaire de la plupart des États membres de l'UE.
Alors que les personnes âgées (60 ans et plus) représentaient 17 % de la population de l'UE en 1960, ce pourcentage a atteint 21 % en 1997. Il pourrait même atteindre 30 % en l'an 2030. La population de plus de 60 ans devrait augmenter de 37 % entre 1995 et 2020. Une hausse moyenne qui devrait même connaître des pointes de + 64 % aux Pays-Bas et + 58 % en Finlande, les augmentations les moins importantes étant attendues pour le Portugal (+ 28 %) et pour l'Espagne (+ 29 %). En revanche, pour l'Italie, on parle de « suicide démographique » puisque les couples ont en moyenne 1,5 enfant : la population locale ne se renouvelle pas ; en 2050, plus de 34 % des Italiens auront 65 ans ou plus.
Au Royaume-Uni, les 65 ans et plus constituaient moins de 5 % de la population au début du XXe siècle, 7 % en 1931, 12 % en 1961 et 16 % au début des années 1990. La poursuite du phénomène paraît inéluctable ; en 2025, selon la perspective la plus probable, la proportion atteindra 20 %.
Le cas de la France est un peu particulier. Le vieillissement y a été exceptionnellement précoce et prolongé (XIXe siècle et première moitié du XXe siècle) ; il a diminué après la seconde guerre mondiale puis a repris nettement à partir des années 1970. Dès 2007, la population active déclinera en France. En 1950, les personnes âgées de plus de 60 ans représentaient 16 % de la population ; aujourd'hui, elles sont 20 % et, en 2050, elles seront 35 %.
L'espérance de vie des filles qui naissent aujourd'hui dans l'UE est de 80,5 ans. L'espérance de vie est en général plus élevée sur les pourtours de la Méditerranée qu'en Europe du Nord.
L'évolution est globalement comparable dans les autres pays développés. Les personnes âgées sont particulièrement nombreuses au Japon ; elles le sont un peu moins en Europe de l'Est, en Amérique du Nord et en Australie.
Dans les pays en voie de développement, la population reste jeune en général, mais un rapide processus de vieillissement se manifeste pour la plupart d'entre eux depuis deux ou trois décennies. En Chine, par exemple, la proportion des 65 ans et plus est restée comprise entre 4 et 5 % jusqu'en 1980 ; elle est passée à 6 % en 1990 et approchera bientôt 7 % ; elle devrait atteindre 13 % en 2025.
Le vieillissement de la population dans l'UE pourrait avoir des conséquences dramatiques sur l'équilibre budgétaire des États membres. Sans changement de politique, le financement des pensions représentera 5 % du PIB* en 2020. Les montants investis dans des fonds de pension pourraient augmenter d'environ 2 000 milliards d'euros aujourd'hui à 7 000 à 10 000 milliards d'euros d'ici 2015, ce qui ne manquera pas d'avoir une influence sur le marché financier européen. En France, ce sera le cas dans moins de dix ans et le Conseil d'orientation des retraites estime que le déficit de la Caisse nationale d'assurance vieillesse atteindra entre 39 et 43 milliards d'EUR, secteurs privé et public confondus. Sans réforme, il faudrait donc que les gouvernements fassent des économies substantielles dans d'autres domaines pour maintenir l'objectif d'équilibre budgétaire imposé par le Pacte de croissance et de stabilité.
Plusieurs alternatives existent. Augmenter le pourcentage de travailleurs âgés : l'âge moyen de la retraite est de moins de 60 ans en Europe alors qu'il est de près de 63 ans aux États-Unis. Actuellement, en Europe, une personne sur deux de moins de 55 ans est inemployée. C'est la solution la plus radicale et sans doute en partie inévitable. Le Conseil européen de Barcelone (15-16 mars 2002) a suggéré aux États de l'Union, à l'horizon 2010, une augmentation progressive d'environ cinq ans de l'âge moyen effectif de cessation de l'activité professionnelle. L'UE vise à assurer l'emploi de 50 % des personnes de 60 ans et plus à partir de 2010. Changer progressivement le mode de financement en passant du système actuel dit par répartition (Pays as you go, Payg) et encore en vigueur dans de nombreux pays (les pensionnés actuels sont financés par le budget de l'État et par la population active) vers un système par capitalisation (chaque génération épargne pour sa propre pension). Cette solution suppose que les Européens épargnent 20 % de leur revenu pour combler le déficit des générations passées et assurer leur propre retraite. C'est inenvisageable et un mélange des deux systèmes semble la solution la plus réaliste. Enfin, l'immigration devra être poursuivie pour compenser la baisse des taux de natalité en Europe. Même si les situations diffèrent d'un État membre à l'autre, les solutions préconisées sont d'intérêt commun en raison de la libre circulation des personnes, des biens et des capitaux.
9.6. Quelles sont les implications du Pacte de croissance et de stabilité ?
Le Pacte de stabilité et de croissance fut adopté à Dublin en décembre 1996 et mis en vigueur au Conseil européen d'Amsterdam en juin 1999. Il prolonge les obligations contractées par les États membres de l'UEM de poursuivre l'assainissement de leurs finances publiques entamé pour respecter les critères de convergence. Le Pacte fixe comme objectif budgétaire un niveau d'équilibre ou excédentaire. La limite supérieure des déficits est maintenue à 3 %. Les États membres doivent rendre public l'état de leur finance et les avis émis par la Commission qui informe régulièrement le Conseil sur la situation de chaque pays et fait rapport sur ceux dont le déficit est considéré comme excessif ou risque de dépasser les 3 % du PIB. Le Conseil européen peut recommander des mesures correctives aux États dont le déficit pourrait ne pas respecter ces règles. La clause d'exception ne peut être évoquée par un État membre si la croissance économique n'atteint pas - 0,75 % par an. Des pénalités peuvent être infligées en cas de refus de soumission.
Alors que la gestion de l'économie reste du ressort des États membres, le Pacte scelle le principe selon lequel, au sein de l'UEM, « l'économie est d'intérêt commun ». Le but du Pacte est de réduire à terme la charge fiscale et de libérer des fonds publics pour la recherche et les investissements productifs.
Les privatisations ou fermetures des sociétés parapubliques entraînent d'abord des pertes d'emplois avant d'en recréer une fois la croissance retrouvée par les sociétés privatisées. Ce n'est qu'à terme que le Pacte de stabilité et de croissance apportera un mieux-être.
9.7. L'euro implique-t-il une harmonisation de la fiscalité européenne ?
La fiscalité n'est pas une matière communautaire, elle n'est qu'une partie de la législation relative au Marché intérieur 1 soumise par exception à l'unanimité, et donc implicitement réservée à la souveraineté nationale.
L'euro est supposé lever la dernière barrière non tarifaire du marché unique. Pourtant, on constate dans de nombreux domaines des rigidités persistantes dont l'origine est souvent la différence considérable entre régimes fiscaux nationaux. La somme des impôts sur le revenu et le patrimoine varie d'un facteur de 1 à 3 (10,8 % en Grèce ; 29,4 % au Danemark), et ces variations sont plus grandes encore si l'on prend les deux composantes séparément. Les particularités fiscales de chaque État membre constituent aussi l'obstacle principal à la création du grand marché financier (voir chapitre 8), également à l'origine de délocalisations abusives et de fraude fiscale facilitées par la libre circulation des personnes et des capitaux. Il est donc généralement admis que si l'Europe peut fonctionner avec des variations dans les régimes fiscaux, un minimum d'harmonisation est nécessaire.
Celle-ci a déjà été introduite au niveau des taux de TVA qui se sont rapprochés pour des produits de haute valeur que les consommateurs peuvent facilement acheter à l'étranger. Le cas le plus connu est la TVA sur les voitures.
Le problème de l'harmonisation de la fiscalité se situe principalement au niveau de la fiscalité directe - impôts sur les revenus ou sur la fortune - et moins sur la fiscalité indirecte (TVA). Aux États-Unis, la fiscalité directe est harmonisée, la TVA étant du ressort des États.
C'est une question particulièrement délicate qui fait appel à des révisions de pratiques traditionnelles et de sensibilités politiques fort différentes d'un État à l'autre. L'harmonisation fiscale directe demandera une cohésion entre les États membres de l'UE et leur accord sur des objectifs socio-économiques communs.
Quant à savoir si cette harmonisation doit se faire globalement vers le haut ou vers le bas, cela revient à faire un choix de société important. Le principe devrait être la nécessité d'une position fiscale concurrentielle à l'égard de l'extérieur et un rapprochement des politiques fiscales des États membres qui conduit à une réduction des charges fiscales principalement sur le travail et sur les entreprises. On constate que le niveau d'interventionnisme des gouvernements dans les affaires économiques varie fortement d'un État membre à l'autre. Le prélèvement fiscal moyen pour l'UE en 2001 a été de 45 % du PIB, avec des extrêmes de 33,7 % en Irlande et de 58,2 % en Suède (40,6 % au Royaume-Uni, 44,6 % en Allemagne et 49,8 % en France). Il est de 33,8 % aux États-Unis et de 30,6 % au Japon. Une lente tendance à la baisse se dessine dans l'UE. Ils pourront difficilement baisser plus rapidement dans les pays dont la dette publique dépasse fortement la limite des 60 %, surtout si les taux d'intérêt se mettaient à remonter durablement.
9.8. De quelles ressources budgétaires la Commission européenne dispose-t-elle ?
- Avant les réformes de 1988 et 1992
Avant 1970, le montant total des dépenses résultant de l'exécution des politiques décidées en commun était financé par des contributions nationales calculées pour chaque pays en fonction d'une clé de répartition intégrant plusieurs paramètres, comme la population et le PIB.
Par une décision prise le 21 avril 1970, ce mécanisme a été complété par un système de ressources propres lié à l'établissement de l'Union douanière. Celles-ci étant insuffisantes pour couvrir toutes les dépenses, une troisième ressource fut ajoutée par application d'un taux de 1 % 2 sur l'assiette de la taxe TVA perçue dans les États membres. En 1994, il a été décidé d'équilibrer les ressources de la Communauté au moyen d'un prélèvement proportionnel au PIB des États membres.
Ce système, sans accorder une souveraineté fiscale à la Communauté, lui reconnaissait toutefois une autonomie financière. Il entérine, vis-à-vis du contribuable, la capacité d'action propre de l'Union en terme de transparence et souligne la responsabilité de l'Union. Toutefois, cette autonomie n'équivaut pas à une véritable souveraineté budgétaire puisque l'Union ne peut augmenter ses ressources sans l'accord unanime des États. Elle ne dispose pas non plus de capacité d'emprunt et donc de dépassement budgétaire, même temporaire : elle ne peut donc pas pratiquer une politique budgétaire anti-cyclique de relance par l'investissement public. En outre, le volume du budget de l'Union est faible : environ 1,1 % du PIB des quinze États membres (un tiers du budget de l'État français, soit 94 milliards d'EUR. Il est à 50 % consacré aux seules dépenses agricoles.
- La réduction des tarifs douaniers mondiaux, particulièrement sur les produits agricoles, a entraîné une chute de la part des recettes douanières de l'Union de 28,7 % en 1984 à environ 18 % en 1997. Corrélativement, la part de la ressource TVA était devenue prépondérante (63 % en 1992). Cette dernière est une taxe à la consommation et donc régressive (elle pénalise les contribuables et les États membres les moins riches) et variable en fonction du taux de croissance économique. En 1984, un mécanisme correcteur a été institué en faveur du Royaume-Uni ; il consistait en l'application d'un taux réduit de prélèvement sur l'assiette TVA.
La recherche d'une plus grande équité dans la répartition de la charge a conduit aux réformes de 1988 et de 1992. D'une part, le poids relatif de la ressource TVA 3 a été réduit, d'autre part, pour équilibrer le budget, une quatrième ressource, fondée sur le PIB, a été introduite et est, à son tour, devenue prépondérante.
Si l'équité du système a aussi été améliorée, son autonomie, sa transparence, son efficacité et son « accountability » ne l'ont pas été dans la même mesure.
L'âpreté du débat sur la répartition des charges a surtout été accentuée par le fait que les gouvernements ont concentré leur attention sur leur propre contribution budgétaire (brute ou nette) sans aucune prise en considération des avantages non budgétaires qu'ils retiraient de leur participation à l'UE.
- Le report de nouvelles réformes
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Depuis 1988, l'évolution des dépenses communautaires et le déroulement de la procédure budgétaire annuelle sont encadrés par des accords interinstitutionnels et pluriannuels très contraignants. Le dernier, conclu en 1999 à Berlin, prévoit que le plafond actuel des dépenses, qui s'élève à 1,27 % du PIB communautaire, sera maintenu jusqu'en 2006. Malgré des besoins de cohésion très amplifiés, l'élargissement à l'Est et son préfinancement se dérouleront à ressources inchangées. La réforme du système des ressources propres, y compris la création d'un nouvel impôt communautaire (déjà envisagée en 1994), est donc maintenant repoussée au-delà de 2006. Les raisons invoquées à l'appui de ce report sont diverses, la principale étant que le plafond de 1,27 % est rarement atteint (environ 1,1 %), ce qui laisse une marge assez confortable pour les premiers élargissements prévus en 2006. Depuis 1999, les ressources propres traditionnelles plafonnent aux environs de 16 % du total, la recette TVA aux alentours de 35 % et la ressource sur le PIB frôle les 50 % ; le prélèvement reste non progressif.
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Les politiques communautaires demeurent les otages des intérêts nationaux. La situation reflète les hésitations des États membres qui ne parviennent pas à choisir entre une Europe confédérale au budget décidé par ces derniers, et une Europe fédérale dans laquelle le gouvernement fédéral dispose de ses ressources propres. Les tentatives de réformes ont jusqu'à présent échoué avec pour inconvénient qu'en cas de choc économique profond, affectant l'UEM, l'autorité commune ne dispose pas de ressources d'une amplitude suffisante pour corriger la situation.
Un impôt prélevé directement sur le contribuable, sans passer par le budget national, répondrait davantage au souci de transparence et de responsabilisation (accountability) qui prévaut actuellement dans le débat sur les finalités de l'Europe. Il correspondrait aussi mieux aux exigences de l'Union monétaire et, demain, de l'Union politique, car fondé sur la double légitimité des institutions de l'Union, celle des États représentés au Conseil et celle des citoyens représentés au Parlement européen. Il se justifie aussi pour donner à l'Union les moyens de conduire des politiques anticycliques au niveau de l'UEM. Pour être acceptée par les citoyens, cette nouvelle ressource devrait être perçue comme liée à une action très visible et très appréciée de l'Union. Dans les enquêtes d'opinion, les citoyens se disent prêts à payer pour plus de sécurité, plus de mobilité, un environnement plus salubre, une meilleure maîtrise de la mondialisation, et s'il apparaît que seule l'Union peut leur offrir de telles garanties, ils ne devraient pas s'opposer à une telle fiscalité. Un impôt européen doit donc être le levier d'une action de l'Union dans des domaines où existent des externalités transfrontières et une coordination fiscale limitée entre États membres. Elle ne devrait pas alourdir la pression fiscale totale.
Cet impôt commun pourrait être prélevé sur des activités de nature paneuropéenne : multinationales (sociétés choisissant le statut de société européenne, pollution transfrontière), transports et paiements transfrontaliers qui seraient dégrevés d'une part au moins des impôts nationaux. Dans la mesure où la part du commerce transfrontière augmente, ses ressources augmenteront et soit leur taux pourra baisser, soit les ressources supplémentaires pourront être utilisées pour couvrir les frais supplémentaires au niveau européen. Il va sans dire que ces trois nouvelles ressources diminueraient d'autant l'appel fait à la ressource TVA et à la ressource PIB. Un tel impôt devrait être progressif alors qu'une charge de TVA sur la consommation grève plus lourdement les faibles revenus. Il devrait aussi être accompagné d'une capacité autonome d'emprunt contrôlée.
Si, par ailleurs, le rendement de ces impôts devait être plus élevé que le montant des dépenses, l'excédent serait soit remboursé aux États, soit de préférence mis en réserve pour les années difficiles.
9.9. Quel est le degré d'équité de l'économie européenne ?
L'objectif des économies modernes est de trouver un équilibre entre les attentes égalitaires et libertaires de leur population. Le degré d'équité est habituellement mesuré par la répartition des revenus entre riches et pauvres et exprimé par la courbe de Lorenz et le coefficient de Gini*.
 Courbe de Lorenz
© Promeuro - Illustration 9a |
L'équité parfaite, où chaque catégorie de revenus se répartit exactement la même part des revenus totaux, est appelée « modèle communiste » (les 10 % de la population aux revenus les plus bas y reçoivent 10 % des revenus totaux, etc.). Dans une telle économie, la croissance économique est freinée par des charges fiscales élevées qui découragent l'initiative entrepreneuriale. La situation inverse (courbe de Lorenz fortement incurvée et coefficient d'équité au-delà de 4) est appelée « modèle d'apartheid ». Dans ces économies, la croissance globale est freinée par la masse de la population qui ne peut développer ses valeurs créatives, car elle n'a pas accès aux libertés fondamentales.
 Répartition des pays selon leur degré d'équité de distribution des revenus
© Promeuro - Illustration 9b |
Les plus riches ont des dépenses élevées de sécurité pour protéger leurs privilèges. De nombreux pays d'Amérique latine, et spécialement le Brésil, relèvent de cette catégorie.
Aucun des deux modèles ne répond aux objectifs d'égalité et de liberté, fondements de la démocratie. L'idéal, selon « La Théorie de justice » du philosophe John Rawls*
 John Rawls |
qui estime que chaque être doit pouvoir réaliser ses capacités et avoir accès aux libertés fondamentales, se trouve quelque part entre les deux extrêmes.
L'Europe est généralement considérée comme bénéficiant d'une répartition relativement égalitaire des revenus. Les Européens bénéficient de subventions plus généreuses que les Américains, par exemple : le salaire minimal atteint 53 % du revenu moyen en Europe, 39 % aux États-Unis. En faisant la moyenne de la situation dans chaque pays, les 10 % les plus pauvres gagnent des salaires correspondant à la moitié du salaire médian, alors qu'aux États-Unis ce rapport est d'un tiers.
À l'instigation de la Commission, le professeur F. J. Rademacher, de l'université d'Ulm en Allemagne, a développé un coefficient qui donnerait une meilleure approximation du degré d'équité pour l'ensemble de l'UE. Son indicateur permet de calculer approximativement la part du revenu moyen que perçoivent les 10 % les plus pauvres de la population. Le modèle « communiste » voudrait que chaque citoyen, même des plus pauvres, gagne environ 100 % du revenu moyen.
En Europe, les pays les plus égalitaires sont la Slovaquie (69 %) et l'Autriche (65 %), suivis des pays scandinaves. Les moins égalitaires sont le Portugal et le Royaume Uni (50 %). La France, l'Espagne et les Pays-Bas (54 %) ainsi que l'Allemagne (59 %) ont des coefficients moyens.
Au niveau international, on note une répartition semblable des États-Unis, de l'Inde (47 %) et de la Chine (45 %). Les pays les plus inégalitaires sont le Brésil (28 %) et l'Afrique du Sud (28 %). Pour l'ensemble de la planète, ce coefficient est de 12,5 % ! « Pour que le processus de globalisation de l'économie mondiale soit durable, il est essentiel que le degré d'équité dans le monde soit amélioré » concluent des chercheurs de cette étude.
Si cette méthode était appliquée à l'ensemble de l'UE, le coefficient d'équité ne serait que de 44 %, soit une répartition des revenus moins égalitaire qu'aux États-Unis, coefficient qui devrait encore baisser si on y incorpore les pays d'Europe centrale. En Europe, donc, la distribution de la richesse dans chacun des pays est relativement équitable, mais à travers l'ensemble du continent, elle resterait encore très inégale. L'ouverture des frontières améliorerait le degré d'équité global mais ferait des pauvres des pays riches les riches d'une Europe globalement plus pauvre. La crainte, d'une catégorie de la population, de perdre l'aide sociale dans une Europe élargie pourrait expliquer son adhésion aux thèses des partis nationalistes.
On démontre que la croissance économique, et donc la richesse globale à redistribuer, a été plus rapide dans les pays dont l'économie était plus ouverte. Il existe un large accord entre économistes pour penser que l'Europe a besoin de réformes structurelles plus courageuses, notamment pour libéraliser son économie en vue de créer plus d'emplois. Une étude du FMI (World Economic Outlook, October 1997) suggère que des réformes structurelles plus radicales pourraient créer en Europe une croissance économique de près de 5% sur dix ans et réduire le chômage de 4 %.
Encore faut-il que cette libéralisation n'entame pas de façon trop radicale le degré d'équité dont bénéficient les Européens dans leurs économies nationales. Elle ne doit pas conduire à augmenter le nombre des exclus. Le choix de la philosophie économique entre liberté et égalité est donc un choix de société délicat.
L'UEM cherche à donner plus de libertés à l'économie européenne de façon à accélérer la croissance. La question est de savoir si c'est possible sans pour autant abandonner les objectifs de la solidarité sociale, qui est une des valeurs fondamentales de la société européenne.
Site de la World Bank (http://www.worldbank.org/)
« Le problème n'est pas de coordonner la poursuite des politiques de désinflation compétitive, mais de coopérer pour mettre en place des politiques de développement solidaire. »
Philippe Herzog*, « Le Monde », 15 septembre 1997.
9.10. Quel rôle le citoyen peut-il jouer dans ces orientations ?
L'économiste Amartya Sen a obtenu le prix Nobel en 1998 en démontrant que l'analyse économique traditionnelle était incapable de penser la diversité des comportements humains et qu'il était nécessaire d'y introduire des considérations politiques, sociales et surtout éthiques pour élaborer une économie optimale et durable.
 Amartya Sen |
Il estime que la meilleure façon d'obtenir ces conditions est d'y associer les citoyens : les démocraties évitent plus fréquemment famines ou guerres que les dictatures. Pour atteindre la juste proportion entre politiques socio-économiques libertaires et égalitaires, la participation des citoyens est indispensable. Les grèves de décembre 1995 qui ont scellé l'échec, en France, de la réforme des pensions, pourtant admise par la plupart comme nécessaire, étaient dues à un manque de communication avec la population.
La construction européenne se caractérise par un déficit démocratique (voir chapitre 10) et un manque de participation des populations. L'euro est indicatif à ce sujet et son succès populaire final suggère que les citoyens européens étaient plus raisonnables sur cette question que ne le laissaient supposer les hésitations des dirigeants à faire participer les citoyens à cette aventure.
« Ce n'est pas d'une solution techniquement sophistiquée que nous avons besoin, mais de remèdes consensuels et efficaces, dont l'efficacité s'explique en partie par le fait qu'ils sont consensuels. Les discussions et les argumentations qui y circulent contribuent à la formation et à la révision des priorités, et les valeurs sont établies ou validées et reconnues à travers la discussion, une activité qui est à la fois sociale, intellectuelle et créative. »
Amartya Sen, « L'économie est une science morale », La Découverte, 1999, p. 109.
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