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10.1. Généralités
10.1.1. Quelle a été la réaction des citoyens à l'euro ?
 Le droit régalien*, qui permettait aux régnants d'imposer leur monnaie au peuple, ne correspond plus à l'esprit démocratique de notre époque. Une monnaie qui n'est pas soutenue par la population qu'elle dessert n'est pas crédible.
 Discours de Winston Churchill |
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Or, pendant près de vingt ans, l'écu d'abord, l'euro ensuite, ont été boudés par les Européens. Durant la période transitoire (1999-2001), les citoyens ne semblaient pas réaliser que l'euro était leur monnaie officielle, que les banques et les Bourses l'utilisaient pour tous leurs paiements interbancaires ou cotations et que les billets et pièces en monnaie nationale n'étaient que des signes monétaires de l'euro. Deux ans après la création de l'euro, moins de 5 % de la population de l'UEM avait converti leur compte bancaire en euro ou utilisaient l'euro dans leurs paiements. La majorité des Danois, Suédois ou Britanniques préféraient garder leur monnaie nationale.
Cette résignation, parfois même « opposition », était d'autant plus étrange que les sondages dans les pays de la zone euro montraient que la population était dans son ensemble à plus de 60 % en faveur de la monnaie européenne. Ce pourcentage augmentait à la suite des campagnes d'information et au fur et à mesure qu'on se rapprochait de janvier 2002. Il aura fallu attendre le troisième trimestre 2001, quand les banques ont automatiquement basculé les comptes en euro, pour que l'euro fiduciaire* soit plus fréquemment utilisé en préparation à l'arrivée des billets et pièces.
L'engouement dont a fait preuve la population à l'arrivée des billets et pièces en euro fut donc une heureuse surprise. Bien avant les dates butoirs de leur disparition définitive, les billets et pièces en monnaies nationales avaient déjà disparu de la circulation. Au 18 février 2002, moins de la moitié des Français regrettaient la disparition de leur monnaie nationale.
 Une monnaie européenne : pour ou contre ?
© Promeuro - Illustration 10a |
Ce revirement d'attitude est-il prémonitoire d'un intérêt croissant de la part des citoyens pour l'Europe et constitue-t-il une base pour accélérer sa construction politique de façon à asseoir la crédibilité de l'euro ?
10.1.2. Quel est l'enjeu politique de l'euro ?
L'euro représente un saut qualitatif dans l'intégration européenne. Avoir une monnaie commune entre pays indépendants implique des changements dans la conduite des affaires et la vie courante qui ne peuvent être accomplis sans modifications tout aussi profondes dans toute une série de pratiques liées au transfert d'autorité.
Avec l'euro, les citoyens européens transfèrent une partie importante de leur souveraineté au niveau européen. La création de l'euro implique automatiquement un transfert des pouvoirs exécutifs, législatifs et judiciaires au niveau européen. Le débat consiste à déterminer si le pouvoir actuel des institutions européennes est suffisant pour assumer ces responsabilités.
Les avancées de l'Europe économique et monétaire ont été rapides alors que, depuis l'adoption du traité sur l'Union européenne en 1992, l'Europe politique piétine, régresse même sous certains aspects. L'euro implique une citoyenneté européenne : il est le ciment de l'intégration européenne. Le traité lui-même reconnaît l'efficacité insuffisante des institutions européennes et prévoit la tenue de conférences intergouvernementales.
 Robert Schuman |
Ces conférences n'ont jusqu'à présent pas réussi à corriger le système pourtant jugé impropre à répondre aux deux changements fondamentaux récents de l'UE : l'instauration d'une monnaie unique et l'élargissement.
« L'Europe se cherche, elle sait qu'elle a en ses mains son propre avenir. Elle n'a jamais été aussi près du but.
Qu'elle ne laisse pas passer l'heure de son destin, l'unique chance de son salut. »
Robert Schuman*
Site sur Robert Schuman
(http://www.robert-schuman.org)
10.1.3. L'euro implique-t-il une Europe politique ?
Ceux qui estiment que l'UEM ne nécessite pas d'intégration politique plus poussée évoquent la réussite de plusieurs unions monétaires entre gouvernements restés indépendants : l'Union belgo-luxembourgeoise (30 ans) ou encore l'Union monétaire d'Afrique de l'Ouest avec son franc CFA.
Les autres rappellent que les unions monétaires européennes du XIXe siècle qui n'étaient pas accompagnées d'union politique, telles que l'Union latine, l'Union scandinave ou l'Union austro-hongroise, ont disparu après tout au plus soixante ans alors que les unions allemande et italienne ont survécu.
Des quatre coins du carré magique de la performance d'une monnaie (voir chapitre 7), les critères de stabilité monétaire qui sont du ressort de la BCE donnent des résultats prometteurs alors que la croissance économique et l'emploi, qui sont du ressort des autorités nationales ou régionales, laissent plus à désirer. La comparaison est simpliste mais elle conforte ceux pour qui il y a inadéquation entre la gestion des aspects monétaires et économiques de l'euro.
La valeur d'une monnaie sur les marchés internationaux fluctue comme une action en Bourse : la qualité du management influence son prix autant que les fondamentaux économiques et financiers. La « faiblesse » de certaines anciennes monnaies nationales européennes était déterminée au moins autant par le manque de confiance dans les autorités politiques que par leur performance économique. La crédibilité de l'euro dépend aussi de celle des autorités politiques européennes.
 Les quatres coins du carré magique. Qui est en charge des politiques monétaires dans la zone euro ?
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L'avènement de l'euro coïncide aussi avec des réformes de société profondes dans des domaines sensibles tels que la fiscalité, la protection sociale, les systèmes juridiques et administratifs. Ces réformes sont d'ordre politique et dépendent donc de l'avis des citoyens. Puisqu'elles influencent la vie commune des Européens, devenue de plus en plus interdépendante, elles impliquent une participation accrue des institutions européennes. Cette question figure de façon primordiale dans la Déclaration de Laeken.
« Fondamentalement, ce qui est nécessaire au succès de l'UEM est l'articulation claire par les leaders européens d'une vision de l'Europe, le type d'ordre économique qu'ils veulent promouvoir et les moyens à mettre en œuvre pour relever les défis de l'élargissement et la réforme des institutions. »
La Ligue européenne de coopération économique (Lece), « The Euro: Next Steps to Success », Cahier Comte Boël, n° 8.
10.1.4. Quelle est l'autorité de l'« Eurogroupe » ?
Le Conseil de l'euro fut créé en décembre 1997 pour coordonner les politiques économiques des pays membres de l'UEM, politiques qui restent du ressort des gouvernements nationaux. Ce conseil, devenu entre-temps « l'Eurogroupe », est composé d'un représentant de la Commission européenne et des ministres de l'Économie et des Finances de chaque État membre de l'UEM. Un représentant de la BCE assiste à ses réunions. L'Eurogroupe conseille l'Ecofin, qui réunit les mêmes ministres de l'ensemble de l'UE. Il prépare aussi les positions de l'Union auprès des instances internationales telles que le Fonds monétaire international (FMI). Il est supposé être la contrepartie économique de la BCE.
L'Eurogroupe est informel et donc non décisionnel, n'a ni présidence ni secrétariat fixes. Ceux-ci tournent avec la présidence de l'Union, mais seulement entre pays ayant adopté l'euro. Ses recommandations sont soumises pour approbation à l'Ecofin dans lequel chaque ministre, y compris ceux hors zone euro, a droit de veto sur les affaires financières et fiscales. Il s'agit donc d'un groupe auquel « manque l'autorité de ses responsabilités ». Il ne peut faire le poids à l'ensemble structuré de la BCE et du SEBC.
Des propositions de réforme ont été formulées visant notamment à réduire les rotations, de toute façon impraticables avec un plus grand nombre d'États membres. La question est délicate, car formaliser l'Eurogroupe comme entité distincte de l'Ecofin revient à institutionnaliser le principe que des membres de l'UE ne participent pas à l'UEM. Toutefois, si le Danemark, la Suède et le Royaume-Uni n'ont pas rejoint l'UEM en 2004, quand des pays d'Europe centrale pourraient intégrer l'UE sans faire immédiatement partie de l'UEM, des dispositions pratiques devront être prises pour doter l'UEM d'une entité de décision économique propre. Cette question fait partie des sujets abordés par la Déclaration de Laeken.
10.1.5. L'euro renforcera-t-il la position de l'Europe sur la scène internationale ?
Le prestige international de l'euro dans le monde rejaillira sur les citoyens des pays membres qui auront alors des moyens accrus pour affirmer leurs identités nationale et régionale dans le monde. Les enquêtes conduites par Eurobaromètre montrent que 64 % des Européens s'attendent à ce qu'un jour l'euro atteigne le même statut international que l'USD.
Pour qu'il en soit ainsi, l'Europe doit parler d'une seule voix sur la scène internationale. L'euro ne peut contribuer à y renforcer la position de l'Europe si les pays membres se présentent en ordre dispersé dans les instances financières internationales, comme par exemple au Fonds monétaire international (FMI) ou à la Banque mondiale où l'Europe n'a pas de statut légal. Le traité de Nice, une fois ratifié, permettra au Conseil de désigner le responsable de l'euro dans les instances internationales par un vote à la majorité qualifiée.
Lors d'une conférence à Washington en décembre 2001, organisée par l'« Euro Groupe 50 » et dirigée par l'ancien ministre français Edmond Alphandéry, Alan Greenspan*,
 Alan Greenspan |
président de la Federal Reserve américaine, se félicitait de l'avènement de l'euro et de son succès sur les marchés financiers dû à la qualité de la politique monétaire de la BCE. Toutefois, il craignait pour sa performance économique à cause des rigidités qui limitent la mobilité de la main-d'œuvre et dont la levée dépend d'administrations nationales aux objectifs divergents.
10.2. Questions de souveraineté et de citoyenneté
10.2.1. L'euro implique-t-il une perte de souveraineté nationale ?
La monnaie est un symbole de souveraineté. Le partage par un pays de sa monnaie avec un ou plusieurs autres implique donc nécessairement aussi un partage de souveraineté. Une partie du pouvoir discrétionnaire national est ainsi perdue. Avec le traité sur l'Union européenne, la politique monétaire est devenue une « question d'intérêt commun » (art. 103.1.). Les pays faisant partie de l'UEM doivent donc nécessairement coordonner entre eux leurs politiques monétaires, ce qui réduit le pouvoir des parlements et politiciens locaux non seulement en ces matières mais aussi celles qui sont en étroite corrélation avec la monnaie, notamment les politiques économiques et sociales.
La souveraineté nationale en matière monétaire était de toute façon une illusion pour les pays appartenant au marché unique. Du fait de leur liquidité*, les monnaies telles que l'USD, le DEM, le JPY ou la GBP, qui jouissent d'un statut prestigieux et reposent sur un marché financier efficace, sont les plus utilisées dans les échanges internationaux. Les monnaies secondaires doivent s'adapter aux monnaies dominantes.
Les statuts de la BCE et du SEBC permettent à chaque État membre de l'UEM de prendre part, de façon démocratique, aux grandes décisions de politique monétaire européenne. De plus, les gouverneurs des banques centrales* des pays membres de l'UE dont la monnaie ne sera remplacée que plus tard par l'euro, participent comme observateurs aux réunions du SEBC à des niveaux appropriés (voir chapitre 11). La « fédéralisation » de la monnaie ne signifie donc pas nécessairement une perte réelle de souveraineté nationale.
Transférer formellement cette parcelle de souveraineté à la BCE revient cependant à la remettre à un pouvoir monétaire. Ce transfert doit être compensé par la création d'un réel pouvoir politique européen pour que le transfert de souveraineté soit effectivement compensé.
La souveraineté est une notion subjective. Les Britanniques et les Danois, par exemple, l'assimilent à l'image de leurs souverains sur les billets et pièces de monnaie nationale. La souveraineté s'exprime aussi à divers niveaux : certaines personnes sont plus attachées à leur région qu'à leur pays, pour d'autres c'est l'inverse. Lors de rencontres sportives, les supporters prennent parti pour leur région ou leur pays en fonction des enjeux. Pourquoi est-il si difficile pour un Gallois qui se sentira si facilement Gallois ou Britannique selon les circonstances, de se sentir aussi Européen ?
En fait, souveraineté signifie pouvoir. Dans notre monde, dominé par des superpuissances, les nations européennes ne font plus le poids. Même l'Allemagne avec ses 80 millions d'habitants ne pèse pas lourd par rapport aux États-Unis et leurs 281 millions d'habitants. Et si l'on s'en tient à la population, que dire de la comparaison avec les puissances futures telles l'Inde et la Chine qui comptent chacune plus d'un milliard d'habitants ?
Pour le professeur Yves Mény, directeur du centre Robert-Schuman de l'Institut universitaire européen de Florence, le pouvoir national sera graduellement érodé sans rémission ; horizontalement par les forces du marché qui conduisent les entreprises et individus à rechercher les zones où la fiscalité est la plus favorable ; verticalement par les besoins des citoyens, d'une part de plus d'Europe pour défendre leurs intérêts dans le monde et, d'autre part, de plus de région, pour répondre à leur aspiration à davantage de démocratie directe.
En fait, avec l'euro, les citoyens européens troquent une partie d'une souveraineté nationale fortement érodée pour une souveraineté européenne porteuse d'avenir. C'est cet échange volontaire qui donne à l'euro et à l'intégration européenne leur caractère historique.
10.2.2. Qu'est-ce que la citoyenneté européenne ?
La puissance d'une monnaie est largement déterminée par la proportion de citoyens de la zone qui s'identifient avec les valeurs et l'espace communs qu'elle représente. La citoyenneté européenne est définie dans le traité de Rome comme étant celle des pays membres avec, en plus, la libre circulation sur le territoire de l'Union (acquise pour la plupart des pays avec l'accord de Schengen) et la possibilité de recourir à la Cour de justice en cas de conflit. Le traité définit aussi la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, charte qui fut adoptée au Conseil de Nice en décembre 2000.
 Citoyenneté : identité européenne et nationale
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Lorsqu'on interroge le grand public sur sa citoyenneté, on constate que seule une petite minorité considère sa citoyenneté européenne comme exclusive ou prioritaire (12 %). Environ 45 % se reconnaissent une citoyenneté européenne mais la placent au second plan par rapport à leur citoyenneté nationale, en conformité avec les dispositions du traité. Plus inquiétante est la position de 41 % des citoyens européens, soit deux Européens sur cinq, qui ne se reconnaissent pas dans les privilèges et obligations qui découlent de leur appartenance à l'Union européenne. Ces résultats ne sont pas le résultat d'artefacts liés aux sondages : les abstentions aux élections européennes ont augmenté à chaque élection pour atteindre moins de 50 % de participation à celles de 1999.
 Participation aux élections européennes
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Il est douteux que l'USD eût atteint son statut international si les Californiens, Texans ou New-Yorkais ne s'étaient pas sentis avant tout Américains.
La citoyenneté européenne suppose pour chacun une confiance dans les personnes et institutions des autres pays membres. Cela suppose, selon les termes de Michel Camdessus, ancien directeur général du Fonds monétaire international, la capacité d'intégrer dans ses propres aspirations celles des « autres », de l'étranger.
Savoir si l'on est sincèrement citoyen européen peut se vérifier par exemple lors de la délocalisation d'une entreprise de sa propre région. Pour un citoyen européen, le sentiment est indépendant du lieu de relocalisation, qu'il soit situé dans son propre pays ou dans un autre pays de l'UE, et pour un citoyen du monde, dans un pays du tiers-monde. Rappelons la différence entre le patriotisme et le nationalisme : le premier consiste à promouvoir les valeurs de son pays, le second à nier celles des autres.
 Données de base des principales entités économiques
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L'engouement populaire pour les billets et pièces en euro pourrait être le signe d'un nouvel intérêt pour les affaires européennes, d'une prise de conscience que l'avenir des peuples européens est dans l'union de leurs forces.
10.2.3. En quoi la diversité culturelle en Europe pourrait-elle miner l'euro ?
Les liens entre les questions monétaires et culturelles ne sont pas évidents et la critique selon laquelle l'euro pourrait détruire l'identité culturelle de chacun est à première vue étonnante.
Pourtant, on peut se demander si l'euro est compatible avec la cohabitation de cultures très variées en Europe. Les peuples européens actuels sont issus de migrations qui, dans des temps anciens, ont traversé l'ensemble du continent : les Saxons, par exemple, ont ainsi colonisé des régions du Royaume-Uni et de la Roumanie. Toutefois, au cours de l'histoire, des différences culturelles notoires ont marqué les « tribus » européennes. Les peuples germaniques, confiants dans leurs règlements, s'accorderont-ils avec les anglo-saxons plus pragmatiques ? les nordiques plus riches et industrieux; avec les méditerranéens plus joviaux mais aussi en général économiquement moins développés ? Luis Racinero, n'a-t-il pas intitulé son livre El Mediterràneo y los Bàrbaros del Norte 1 ? Les Nordiques n'ont-ils pas traité de « Club Med » le groupe des pays du pourtour méditerranéen candidats à l'UEM ?
Il existe aussi des différences de culture administratives. Certains pays, comme la France, ont des administrations centralisées alors que dans d'autres, comme l'Allemagne ou la Belgique, elle est au contraire largement régionalisée. Les Nordiques accordent généralement une grande confiance à leurs services publics dont les agents ont à cœur de se montrer au service du public, les Anglo-Saxons insistant même sur des évaluations indépendantes de leur performance. Les Latins nourrissent généralement plus de doutes envers la qualité de leurs services publics dont certains membres font parfois la confusion entre les privilèges et les obligations de leurs fonctions. Des différences sensibles affectent aussi les pratiques de la Cour des comptes européenne, les Latins insistant sur la régularité comptable des opérations, les Anglo-Saxons sur la finalité des programmes financés. La définition du mot « corruption » varie d'un pays à l'autre autant que son intensité. L'Europe connaît aussi divers systèmes juridiques dont la très particulière « Common Law » britannique.
Cette diversité culturelle fait certes l'intérêt de l'Europe mais, sans un corps commun élémentaire de pratiques, l'intégration européenne n'est qu'un emballage vide de sens que l'euro ne suffira pas à remplir.
 Classement des pays de l'UE et d'autres selon leur niveau de corruption
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Il est peut-être difficile de définir les principes culturels et politiques communs à tous les Européens. Mais l'acquis communautaire n'est pas un vain mot. L'attachement aux principes de liberté, de démocratie et de solidarité, l'adoption d'un passeport commun et de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne montrent cependant que les citoyens de l'UE ont des valeurs communes importantes. L'UE apparaît comme protectrice de ces valeurs aux yeux du monde, au point de la rendre très attrayante pour les peuples voisins qui cherchent à en faire partie.
« L'Union européenne ne s'est-elle pas faite avec des peuples qui se sont détestés ? Mais ils étaient proches par la culture et il s'est trouvé des hommes d'exception pour le leur rappeler un jour et en tirer les conclusions qui s'imposent. »
Amin Maalouf*, Discours prononcé au Forum sur la Méditerranée de la BEI, Madrid, novembre 1996.
10.2.4. L'euro réduira-t-il notre identité culturelle ?
L'euro facilitera la libre circulation des personnes, des biens et des capitaux et favorisera donc une plus grande interdépendance économique. Celle-ci contribuera inévitablement à une certaine uniformisation des produits par l'application des lois du marché. Les produits uniformes de grande consommation seront les premiers à voir leurs prix baisser et risquent donc effectivement de concurrencer des produits - commerciaux ou culturels - régionaux. De même, l'internationalisation de l'économie entraînera un usage croissant des langues internationales aux dépens des langues régionales au moins au niveau européen. Les institutions européennes ne peuvent continuer à traiter les affaires dans un nombre croissant de langues nationales sans augmenter sensiblement leur budget de fonctionnement.
En revanche, la création d'un grand marché européen grâce à l'euro assure aux produits européens une vaste base domestique leur permettant plus de compétitivité sur les marchés mondiaux. L'euro renforcera la position concurrentielle des produits européens sur le marché mondial et favorisera leur diffusion en Europe et dans le monde.
En facilitant les voyages, l'euro favorisera, pour l'ensemble des Européens, la découverte réciproque des régions et pays. L'histoire montre aussi que la culture se développe parallèlement à la puissance économique. En renforçant l'économie européenne, l'euro renforcera les cultures européennes, dans leurs composantes nationales et régionales.
L'euro offre à l'Europe un moyen de mieux défendre sa civilisation dans le monde.
10.2.5. Qu'est-ce que la « subsidiarité » ?
Le mot « subsidiarité » fut pour la première fois utilisé par l'Église pour déterminer le niveau hiérarchique approprié auquel devaient se prendre les décisions. Plus récemment, il a été évoqué en France pour justifier la décentralisation en matière d'aménagement du territoire.
Il constitue pourtant la pierre angulaire des relations entre les niveaux de compétences en Europe. Le traité sur l'Union européenne (art. 5) le rappelle comme principe fondateur de l'Union :
« Dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n'intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire. »
Le principe est généralement évoqué pour abaisser le niveau de décision dans la hiérarchie et les représentants nationaux l'utilisent en sens unique, donc pour s'opposer au transfert de nouvelles compétences aux institutions européennes.
À ce sujet, Alexis de Tocqueville déjà distinguait deux domaines politiques : celui des affaires « administratives », qui concerne les intérêts locaux, et celui des affaires « gouvernementales », qui affecte la communauté dans son ensemble. Chaque type d'affaire doit être traité au niveau approprié. Le principe fut difficile à faire admettre aux jeunes États américains qui instaurèrent le principe de « nullification » par lequel ils s'arrogeaient le pouvoir de refuser d'appliquer une décision du gouvernement fédéral qu'ils considéraient comme allant à l'encontre de leurs intérêts vitaux. Rien de nouveau donc.
Dans la construction européenne, on reconnaît trois types de domaines de compétences : ceux relevant exclusivement des institutions européennes, ceux à vocation mixte, et ceux sous l'autorité exclusive des États membres. Le nombre croissant d'affaires traitées au niveau européen reflète l'interdépendance croissante de la vie des citoyens européens. L'application restrictive du principe de subsidiarité par les États membres de l'UE entraîne des aberrations telles que, par exemple, la fédéralisation de la politique monétaire tout en laissant les questions économiques et sociales sous l'autorité déterminante des États membres. L'application à sens unique du principe de subsidiarité fait que l'Europe avance par soubresauts, avec des avancées sporadiques spectaculaires, comme l'euro, alors que le plan d'ensemble est difficilement intelligible pour les citoyens.
Le principe visant à traiter les affaires au plus près du citoyen est sain et la définition des compétences selon la classification ci-dessus devrait être maintenue. Toutefois, son application doit être flexible et ne pas entraver, par exemple, les échanges dans les domaines de la culture et de l'éducation, secteur officiellement de compétence exclusive des États membres ; ou la création d'un réseau européen de réserves naturelles pour protéger les espèces migratrices qui ne connaissent pas les frontières alors que jusqu'à présent la création de telles réserves ressort de la compétence mixte et est donc soumise au bon vouloir national. En revanche, les Institutions européennes ont été critiquées pour des interférences dans la vie locale du citoyen sans que soit clairement perçu l'intérêt collectif de la décision. Ces matières devraient être déléguées aux pouvoirs nationaux ou locaux.
La détermination des domaines de compétences sera revue à l'occasion des travaux de la Convention.
10.2.6. Quelles sont la valeur symbolique de l'euro et la philosophie qui le soutient ?
La monnaie unique est le pendant tangible, la concrétisation de la mise en place d'un marché unique et d'économies de plus en plus interdépendantes. L'instauration d'une monnaie unique permettait de sortir de l'anomalie créée par la libre circulation des personnes, des biens et des capitaux dans un marché cloisonné par des monnaies indépendantes.
L'euro est un élément de solidarité de fait entre Européens. Au cours de sa session de Rome en octobre 1991, le Conseil européen a conclu qu'avec la réalisation de la phase finale de l'union monétaire, « la Communauté aura une monnaie unique - un écu (rebaptisé euro) stable et fort - expression de son identité et de son unité ». La monnaie unique est une étape vitale sur le chemin de la construction d'une prospérité et, au-delà, d'une paix durable en Europe.
Le choix de l'euro était politiquement neutre, par opposition à celui d'une monnaie nationale véhiculaire qui aurait émergé pour dominer les autres par la seule force des marchés, sans accord politique préalable entre les États membres.
 Paul de Grauwe |
L'aventure de l'euro donne toute sa signification à la phrase du fameux discours de l'horloge de Robert Schuman citée au point 2.6. L'adoption d'une monnaie unique en Europe est considérée par certains analystes comme un acte essentiellement politique. Si ce n'était pas le cas, et si cet acte avait été uniquement économique, on se serait contenté de l'euro scriptural qui éliminait les risques de change tout en laissant au citoyen ses billets et pièces en monnaies nationales.
« The decision to go ahead with monetary union has been inspired more by the political objective of European unification than by an analysis of the costs and benefits of Economic and Monetary Union. »
Paul de Grauwe*, « The Economics of Monetary Integration », Oxford, 1997.
Pour plus d'informations :
Site sur Robert Schuman
Site sur Jean Monnet (http://www.jean-monnet.net/)
10.3. Quel est le problème politique de l'Union européenne ?
10.3.1. Que reproche-t-on aux institutions européennes ?
L'accord sur la nécessité de réformer les institutions européennes est le signe le plus sûr du succès de l'intégration européenne et la reconnaissance d'une interdépendance croissante du sort des peuples européens. Les enquêtes d'Eurobaromètre révèlent que la population européenne demande de profonds changements au sein des institutions européennes.
Voici, parmi les reproches adressés aux institutions européennes, ceux qui affectent plus spécialement l'euro :
- elles sont pour la plupart davantage une mosaïque d'intérêts nationaux que l'expression d'une véritable vision européenne ; aussi des mesures d'harmonisation fiscale, d'élimination des entraves nationales à la création du grand marché financier ou de coordination économique sont-elles difficiles ou du moins très lentes à réaliser ;
- elles sont bureaucratiques et loin des véritables aspirations des gens, ce qui n'engendre pas l'enthousiasme pour leurs manifestations ;
- leurs organes de décision furent établis pour une gestion à moins de 10 membres et ne sont plus adaptés pour 15 membres, et donc a fortiori pas pour 27 ;
- elles se concentrent sur des questions secondaires plutôt que d'aborder les grands défis de l'Europe, notamment en terme d'emploi ;
- elles souffrent d'un déficit démocratique et ne respectent pas le principe de séparation des pouvoirs législatif et exécutif.
Ainsi, il aura fallu trente ans pour faire approuver par le Conseil de Nice une version édulcorée du statut de l'entreprise européenne. Il n'existe toujours pas de brevet européen alors qu'il y a un Office des brevets pour l'Europe à Munich. Les entreprises doivent multiplier les démarches pour faire reconnaître leurs innovations dans les États membres de l'UE. Celle-ci n'a toujours pas (en avril 2002) de procédure unifiée qui réglemente les offres publiques d'achat (OPA).
Les institutions européennes sont aussi critiquées dans le grand public pour avoir un personnel surabondant et un coût excessif. Or, le nombre de personnes travaillant dans les institutions européennes n'est pas supérieur à celui de l'administration d'une grande ville européenne. La BEI qui fonctionne avec un personnel ne représentant qu'une fraction de celui de la Banque mondiale, par exemple, est sans doute l'une des banques au chiffre d'affaires le plus élevé par agent. La Commission qui enquêta sur les opérations de la Commission européenne lors de sa mise en accusation par le Parlement européen en 1998 conclut, au contraire, que la Commission avait accepté trop de responsabilités pour le personnel et les moyens dont elle disposait.
10.3.2. Les institutions européennes sont-elles vraiment « européennes » ?
Statutairement, toutes les institutions européennes imposent à leurs agents de ne répondre qu'à l'intérêt collectif et de faire abstraction de leurs attaches nationales ou régionales. Cependant, leurs statuts précisent aussi généralement qu'elles doivent refléter les sensibilités culturelles différentes de l'Union. Le principe même selon lequel chaque pays doit avoir au moins un commissaire national au sein de la Commission européenne crée en soi une ambiguïté sur leurs responsabilités. La situation est d'autant plus ambiguë pour les dirigeants désignés par leur pays et qui doivent à la fin de leur mandat retrouver un poste dans leur administration d'origine.
Le principe de neutralité est appliqué différemment d'une institution à l'autre. À la Cour de justice européenne, les juges ne participent pas aux votes sur les affaires qui concernent leur pays d'origine. Ils n'interviennent dans ces affaires qu'à titre informatif. Cette règle ne semble avoir été formalisée que dans cette seule institution.
Ces conditions n'ont pas empêché une majorité de commissaires de prendre des dispositions qui aillent parfois à l'encontre de leurs intérêts nationaux et la Commission européenne reste l'artisan le plus efficace de la construction européenne, comme le prouve la réussite de l'euro. Cependant, formellement, seules la Cour de justice européenne et la BCE sont de véritables institutions fédérales européennes dans les modalités de leur fonctionnement.
La situation est particulièrement délicate pour les questions économiques et financières. Pour elles, l'article 202 de la version consolidée du traité sur l'Union européenne confère une autorité déterminante au Conseil et donc la préséance aux intérêts nationaux.
On peut s'attendre à une amélioration de l'action de la Commission avec les mesures instaurées par le Conseil de Nice (décembre 2000) qui étend les décisions prises à la majorité qualifiée et notamment la nomination du président de la Commission. Les commissaires ne seront plus nommés directement par les gouvernements nationaux, mais par le Conseil. Il n'y aurait malheureusement toujours qu'un commissaire par pays jusqu'en 2004.
 Vannino Chiti © www.reppublica.it |
Les changements sont insuffisants pour égaler le saut qualitatif que représente la création de l'euro et la Convention devrait présenter de nouvelles propositions en la matière.
« Nos institutions sont en retard sur le mouvement quotidien du monde. Chacun le pressent. Cela s'exprime dans la crise du politique que, peu ou prou, traversent les institutions démocratiques de nos pays. Partout, les baromètres nous disent que l'opinion doute. »
Vannino Chiti, Euroland/Civiland 2 de 1998.
« La volonté nationale est un de ces mots dont les intrigants de tous les temps et les despotes de tous les âges ont le plus largement abusé. »
Alexis de Tocqueville, « De la démocratie américaine », 1835.
10.3.3. En quoi la construction européenne souffre-t-elle d'un déficit démocratique ?
On a comparé l'histoire de la construction européenne à celle de l'unification de l'Italie qui a vu l'affrontement du comte de Cavour, qui prônait une Italie conçue du haut avec l'appui de la maison de Savoie et créa le Royaume d'Italie, et de Guiseppe Mazzini, qui tenta de fonder la République d'Italie dans une approche populaire. C'est un peu l'Europe du Conseil et du pouvoir exécutif contre celle du Parlement européen avec la proposition de constitution d'Altiero Spinelli.
Les citoyens européens participent insuffisamment à la construction européenne et l'euro ne fut pas une exception. Les décisions communautaires sont prises lors de Conseils dont les débats sont secrets et souffrent donc d'un manque de transparence ne favorisant pas l'adhésion de la population. Les députés du Parlement européen ne sont pas élus de façon homogène et, dans certains pays, le sont selon des circonscriptions multiples et des listes de partis qui rendent leur désignation finale peu compréhensibles aux électeurs.
Les institutions pèchent par manque de communication, celle-ci se faisant souvent à travers les gouvernements nationaux ou leurs représentants. Au début de son existence, la BCE a souffert de déclarations contradictoires de ses Gouverneurs. La Commission a développé deux types de partenariat pour les campagnes d'information sur l'euro : l'un avec les autorités gouvernementales nationales (ministères chargés des campagnes d'information euro au niveau national), l'autre avec la Société civile organisée (organisations non gouvernementales, monde associatif, fédérations professionelles, etc. pour des projets transnationaux). Les fonds attribués dans chacune des catégories de partenariat ont été d'environ deux tiers pour les autorités gouvernementales et un tiers pour la Société civile.
Le système actuel soulève la question de la légitimité. Seuls les gouvernements nationaux sont investis de la légitimité démocratique puisque élus démocratiquement et soumis au contrôle des parlements nationaux issus eux aussi des urnes, le contrôle exercé par le Parlement européen étant plus distant. Les instances européennes sont taxées d'eurocraties composées de technocrates dont le choix n'est pas soumis au jugement du vote démocratique. Ce problème est cependant le fait même des gouvernements nationaux regroupés au sein du Conseil dont ils ont fait l'organe principal de décision européenne.
Le pouvoir croissant accordé au Parlement européen atténue progressivement le déficit démocratique de la construction européenne. Cependant, la relation en Commission et Conseil devra être revue pour s'assurer de l'application du principe démocratique fondamental de la séparation des pouvoirs exécutifs et législatifs. L'euro a besoin de la création d'une instance politique européenne crédible pour asseoir sa propre crédibilité internationale.
« Nous ne formons pas une coalition d'États, mais une union entre les peuples. »
Jean Monnet*
10.3.4. Quelle est la controverse entre petits et grands pays ?
L'UE est composée de petits et grands pays. Ces derniers (Allemagne, France, Royaume-Uni, Italie et Espagne), qui représentent 300 millions de personnes, soit 80 % du total de l'UE, estiment que les dispositions actuelles dans lesquelles chaque pays, qu'il soit grand ou petit, a un poids très semblable (nombre de commissaires, droit de vote au Conseil, etc.), ne sont pas démocratiques. Une région comme la Bavière, avec 12,1 millions d'habitants, a moins de pouvoir que le grand-duché de Luxembourg avec ses 443 000 habitants. Parmi les candidats, on rencontre des pays comme la Pologne, avec 38,6 millions d'habitants, et Malte, avec 382 000 habitants. Le Comité des régions (voir chapitre 11), dans lequel les différentes régions peuvent jouer un rôle plus identifiable, n'a qu'un pouvoir consultatif limité dans l'ensemble des institutions européennes.
Grands et petits pays se distinguent essentiellement par le degré d'ouverture de leurs économies. En 2001, les échanges extérieurs (intra et hors UE) des grands pays représentaient 24,6 % de leur PIB* (Allemagne : 26,6 % ; Royaume-Uni : 26,4 % ; France : 23,7 %) alors que ce pourcentage était de 51,2 % en moyenne dans les petits pays (Irlande : 75,7 % ; Belgique : 72,7 %). La moyenne de l'UE était de 30,3 %. Le traité de Nice a modifié la répartition des voix entre pays au sein du Parlement européen de façon à mieux refléter la situation post-adhésion. Néanmoins, le principe d'au moins un représentant national au sein des organes de décision a été retenu jusqu'en 2004. Le problème est critique pour des organisations comme la Commission et la BEI dont les organes de décision s'alourdissent à chaque nouvelle adhésion, chaque nouveau pays demandant à bénéficier des mêmes prérogatives que les anciens. Or, ces organes ne peuvent augmenter indéfiniment le nombre de dirigeants sans y perdre en efficacité. Une question similaire concerne les nombreuses langues nationales dont l'usage grève les budgets des institutions européennes qui ne se sont pas d'emblée limitées à l'usage des principales langues internationales.
Ce problème ne peut trouver de solution durable que sous un système bicaméral avec une chambre dans laquelle le nombre de députés est fonction de la population, l'autre avec un nombre fixe de représentants par pays.
10.4. Les enjeux politiques
10.4.1. Qu'entend-on par la « méthode communautaire » ?
Dans la méthode communautaire, la Commission européenne joue pleinement le rôle d'exécutif européen. En ayant l'exclusivité des propositions de directives ou règlements soumis au Conseil et au Parlement européen pour approbation, la Commission était le précurseur d'une sorte de gouvernement européen. Les présidents de la Commission qui ont su s'imposer étaient à toute fin pratique considérés comme les présidents de l'Union européenne. La méthode communautaire consiste à faire de la Commission le pouvoir exécutif européen. Elle a été progressivement supplantée par la domination du Conseil et la méthode « intergouvernementale » qui consiste à permettre au Conseil de faire les propositions - il est effectivement composé de membres des exécutifs nationaux - et d'exercer un pouvoir législatif parallèlement au Parlement européen. Le Conseil a même désigné son propre haut représentant pour la Politique externe et de sécurité communautaire (PESC) alors que la Commission a déjà un commissaire des « Relations externes » 3. Ces interventions du Conseil permettent aux États membres de jouer un rôle décisif dans les affaires européennes, faisant ainsi prévaloir leurs intérêts propres sur l'intérêt collectif. Le droit de veto accordé à tout État sur les questions qu'il considère comme vitales soumet les avancées européennes au bon vouloir de chaque État. Très vite, toute proposition ambitieuse, aussi logique et nécessaire qu'elle soit, se heurte au « réalisme politique ».
La Commission pourrait éviter l'obstacle du Conseil en faisant appel à l'article 90.3 du traité qui l'autorise à présenter ses propositions directement au Parlement sans passer par le Conseil, mais elle n'y a fait appel qu'une dizaine de fois au cours de son histoire.
10.4.2. Quelles sont les insuffisances de la « méthode communautaire » ?
Les défenseurs de cette méthode évoquent les succès de l'Acte unique et de l'euro pour justifier sa restauration. Son intérêt réside dans le fait que si les pouvoirs de la Commission étaient renforcés, avec un Président ayant l'autorité de ses responsabilités, et si le Conseil était effectivement confiné dans un rôle législatif au pouvoir équivalent à celui du Parlement européen, prenant ses décisions à la majorité qualifiée ou non, on aurait là le cœur d'un système qui répondrait aux principes fondamentaux de la démocratie. La méthode se fonde sur un recentrage des affaires européennes sur la Commission et le Parlement européens, le Conseil reprenant son rôle initial de « pouvoir législatif » et non de « pouvoir exécutif ». Pour être efficace, cette méthode suppose au moins l'abandon du droit de veto au sein du Conseil.
La méthode a l'intérêt de repartir d'un acquis du passé pour évoluer progressivement vers un système qui devrait s'accommoder d'un plus grand nombre de pays, petits et grands. Sa capacité d'éviter les interférences provenant de l'approche intergouvernementale et son efficacité avec un nombre de pays dépassant la quinzaine actuelle restent cependant à démontrer. C'est cette capacité d'évoluer dans le sens requis par l'intégration monétaire, notamment, qui est mise en doute.
Il suffit de constater le manque de progrès lors des deux conférences intergouvernementales d'Amsterdam et de Nice, pour comprendre que la méthode actuelle n'est plus adaptée aux conditions imposées non seulement par l'euro, mais aussi par la mondialisation de l'économie et par l'élargissement. Il ne s'agit pas ici de dénigrer les apports de ces deux conférences. Celle d'Amsterdam a fait des questions sociales et d'emploi « une affaire d'intérêt commun », corrigeant ainsi une lacune évidente du traité de Maastricht. Le traité d'Amsterdam élargit aussi les compétences de la Cour de justice qui devient la gardienne de la constitutionnalité de l'exercice du pouvoir législatif et peut ainsi influencer l'équilibre des pouvoirs. À Nice, la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne a été approuvée et on a cherché à établir un plus juste équilibre entre la représentation des petits et grands pays au Parlement européen en prévision de l'adhésion des futurs pays candidats. Néanmoins, la contribution à la réforme des institutions est généralement considérée comme décevante au point que certains Européens convaincus ont recommandé à leurs compatriotes de ne pas la ratifier. Le peuple irlandais, consulté par référendum, a d'ailleurs refusé les propositions de Nice, non seulement parce qu'il estime que le traité de Nice fait la part trop belle aux grands pays, mais aussi par crainte des conséquences budgétaires de l'adhésion de pays plus pauvres. Le fait que ces conférences instaurées pour réformer les institutions européennes n'y soient pas parvenues appelle à des mesures exceptionnelles. La Convention devra démontrer sa capacité d'aller au-delà des contraintes qui ont bloqué les conférences intergouvernementales passées émanant de la méthode communautaire pour donner à l'Europe et à l'euro le soutien politique nécessaire.
Dans la mesure où la méthode maintient un pouvoir législatif au Conseil, qui est constitué de membres des exécutifs nationaux, elle n'obéit pas au principe fondamental de la démocratie qu'est la séparation des pouvoirs. En s'arrogeant un pouvoir législatif, les membres du Conseil affaiblissent tant le pouvoir exécutif que législatif européen au bénéfice d'intérêts nationaux.
10.4.3. Quelles sont les alternatives ?
Les alternatives principales sont l'absence de changements, un retour en arrière vers plus de nationalisme, l'Europe des Nations, l'approche par cercles concentriques ou du noyau dur, l'Europe à la carte ou encore une Europe fédérale.
Pour certains observateurs, en effet, l'euro créera une dynamique propre qui entraînera sui generis l'intégration politique européenne nécessaire à son développement et il est inutile, voire dangereux, de soulever des questions institutionnelles qui risquent de détourner de l'euro des pays qui ne sont pas encore membres de l'UEM par peur précisément de se voir entraînés dans une intégration politique qu'ils redoutent encore plus que la monnaie unique. Durant les campagnes référendaires au Danemark, les promoteurs de l'euro ont essayé de faire croire que l'adoption de celui-ci n'avait pas d'implications politiques.
Le retour en arrière d'une Europe dans laquelle les États indépendants reprendraient plus d'autonomie serait pour le moins contradictoire avec la création de l'euro : les coûts en seraient prohibitifs. Cependant, la résurgence de partis nationalistes dans plusieurs pays (Autriche, Italie, Danemark, Pays-Bas, Belgique, etc.) montre que l'Europe doit offrir des alternatives crédibles pour éviter que les forces centrifuges ne deviennent trop puissantes et empêchent une poursuite harmonieuse de l'intégration européenne.
Dans une Europe des Nations, celles-ci restent le centre décisionnel de l'Union. Ce système, qui s'apparente à une confédération européenne, est généralement préféré par quelques grands pays. Il présente l'avantage d'éluder la question de la légitimité, puisque la Nation reste l'instance élue démocratiquement. Elle a aussi l'avantage de reconnaître la grande diversité des économies, origines, traditions et cultures en Europe. Elle facilite encore l'entrée de nouveaux membres qui ne seraient pas enclins à absorber immédiatement l'ensemble de l'acquis communautaire ou, comme de nombreux pays candidats, ont récemment acquis leur véritable indépendance et ne sont pas disposés à se soumettre d'emblée à une nouvelle tutelle extérieure.
L'Europe des Nations est supposée éviter la création d'un « super-État », nom donné à une administration qui s'ajouterait à celles des États membres et les dominerait. Pour les entreprises privées, une telle création risquerait d'intensifier les interférences de l'administration publique alors que le but recherché est précisément de les réduire. L'Europe des Nations favorise aussi le maintien du centre de décision politique proche des citoyens.
Cette solution ne résout cependant pas le problème fondamental de la multiplicité des centres de décisions pour les questions d'intérêt commun et international alors que le but recherché est précisément de les réduire au moment de l'élargissement de l'UE. Une Europe des Nations serait envisageable si les États membres de l'UE étaient disposés à suivre l'exemple de la Confédération helvétique, dont les 23 cantons, qui sont des « nations » au sens propre (ils ont toujours l'autonomie en matière d'affaires extérieures, par exemple), mais se font mutuellement confiance pour désigner sept représentants au sein du Conseil fédéral. Pour certains analystes, l'Europe des Nations reviendrait à consacrer la domination des affaires européennes par les trois « super-États » : l'Allemagne, la France et le Royaume-Uni, ce dernier ayant même proposé de créer entre ces trois nations un « super-conseil ». Enfin, l'approche ramène la conception européenne en arrière, au XIXe siècle qui a vu la prolifération des nations européennes, et au XXe siècle pendant lequel elles se sont entre-déchirées à deux reprises.
L'Europe à la carte consiste à permettre à chaque État membre de l'UE d'adopter seulement les dispositions qui lui conviennent. Cette procédure est actuellement appliquée par exemple à l'UEM aux pays qui bénéficient d'une clause d'« opting out ». Elle est aussi appliquée pour les questions de sécurité et de défense afin de tenir compte de la neutralité de certains pays. Enfin, elle a été étendue même hors UE pour permettre à la Norvège, par exemple, qui n'est pas membre de l'UE, de faire partie de l'espace Schengen. Cette approche conduit à un espace de libre-échange où les intérêts commerciaux et financiers domineraient. L'intégration européenne serait dictée par les lois du marché plutôt que par des décisions d'ordre politique. Avec l'accroissement du nombre de membres, elle entraînerait trop de confusion car chaque nouveau pays pourrait prendre dans l'acquis communautaire ce qui lui plaît. Des « exceptions » aux règles communautaires ne peuvent donc intervenir qu'à titre temporaire pour permettre à un pays de préparer sa population et d'adapter sa Constitution, par exemple aux nouvelles dispositions communes. Une telle approche ne permet pas à l'euro de donner à l'Europe un statut international.
L'Europe des cercles concentriques, aussi appelée du noyau dur (« hard core ») reconnaît le droit à chaque pays de faire partie ou non de l'UE mais veut éviter que les hésitations des uns retardent l'intégration des autres. Ce « noyau » serait composé des pays qui adoptent l'ensemble des dispositions européennes approuvées, disons par une majorité qualifiée des membres. Les autres auraient des contrats de partenariat, d'observateurs ou d'association mais ne pourraient empêcher les autres pays de progresser vers plus d'intégration. Une nouvelle étape d'intégration ne deviendrait applicable que si elle était adoptée par un nombre suffisant de pays (par exemple les deux tiers). Les États-Unis sont nés grâce à une disposition analogue, puisque deux États sur les treize qui participèrent à la rédaction de la Déclaration de Philadelphie ne rejoignirent que plus tard la fédération. Elle suppose, pour l'euro par exemple, que les pays non membres de l'UEM au sein de l'Ecofin ne votent pas sur des questions concernant la zone euro. Cette approche est sans doute inévitable dans la mesure où il serait douteux que l'ensemble des États membres de l'UE et candidats acceptent de s'intégrer d'un coup à une Europe politique. Elle seule permettrait d'éviter que des propositions ambitieuses de la Convention ne soient bloquées par la conférence intergouvernementale où chacun des pays pourrait bloquer l'ensemble du processus d'intégration.
Elle reconnaît aussi que les États membres n'ont pas tous le même intérêt dans une Europe intégrée. Les petits pays, dont le commerce est plus ouvert et dépendant du marché unique, les pays qui font partie de l'UE depuis le début et ont une plus longue tradition de partage de souveraineté, ceux qui ont déjà une structure fédérale nationale, souhaiteront sans doute progresser plus rapidement que les autres vers une Europe intégrée.
Cette approche est compatible avec les dispositions initiales des traités de l'Union qui précisent que l'adhésion à l'UE est ouverte à tout pays européen acceptant ses principes démocratiques fondamentaux et de respect des droits de l'homme. Elle pourrait être le seul moyen de progresser vers une véritable Europe politique
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10.4.4. Qu'est-ce que le fédéralisme et quels sont ses avantages ?
Le fédéralisme est « un mode de regroupement de collectivités politiques tendant à accroître leur solidarité tout en préservant leur particularisme ». Les fédéralistes se fondent sur l'axiome selon lequel seul le système fédéral est capable de rassembler efficacement un groupe d'États indépendants et hétérogènes en respectant le principe sacro-saint de la subsidiarité.
Le mouvement fédéral européen fut lancé à Milan en août 1943 par un groupe antifasciste rassemblé autour d'Altiero Spinelli, en réaction à la faillite du système politique national, origine de la seconde guerre mondiale. Ce mouvement est représenté par de nombreuses associations, les Jeunesses européennes fédérales (JEF), l'Union des fédéralistes européens (UEF), les Mouvements européens, etc.
L'approche fédérale a été soutenue par de nombreuses personnalités, à commencer par Alexis de Tocqueville après son analyse du système fédéral américain. Si les intérêts du peuple sont mieux défendus par des gouvernements locaux (« l'ambition du pouvoir y laisse la place à l'amour du bien-être, passion plus vulgaire mais moins dangereuse »), « cet esprit républicain s'applique ensuite sans peine à l'ensemble du pays [...] L'esprit public de l'Union n'est en quelque sorte lui-même qu'un résumé du patriotisme provincial ». « L'Union est libre et heureuse comme une petite nation, glorieuse et forte comme une grande » 4. Plus récemment, les professeurs Yves Mény, directeur du centre Robert-Schuman de l'Institut universitaire européen de Florence, ou Dusan Sidjanski, du Groupement d'études et de recherches présidé par Jacques Delors*, ont également soutenu cette approche fédérale. Elle a aussi été défendue publiquement par le président Valéry Giscard d'Estaing*, le chancelier Helmut Schmidt*, les ministres François Bayrou et Joschka Fisher, Romano Prodi, président de la Commission. Jean Monnet, estimait que la création de la Ceca marquait « la direction dans laquelle la future Europe devra chercher sa voie vers une communauté fédérale ».
En 1984, Altiero Spinelli, député au parlement européen, a soumis au vote de ce Parlement une proposition de traité européen fondé sur le principe fédéral. Elle fut adoptée par une majorité de plus des deux tiers. La députée suédoise Cecilia Malmstrom a élaboré une proposition de constitution européenne qui s'inspire du principe fédéral.
Le système fédéral est préféré par plusieurs petits pays et par la Fédération des entreprises de Belgique, par exemple. Il clarifie les liens entre les divers niveaux de souveraineté et réduit l'arbitraire qui caractérise trop souvent les décisions politiques. Il comprendrait deux chambres, le Parlement européen et une Chambre des États, où chaque État aurait le même nombre de voix. Les membres de cette seconde chambre seraient nommés par les parlements nationaux. Les lois y seraient adoptées avec des majorités qui seraient définies en fonction de leur importance, les modifications des traités, par exemple, nécessitant des majorités renforcées dans les deux chambres. L'adoption ou la révocation de certaines lois pourraient être soumises à référendum d'initiative populaire, comme en Suisse 5.
Les fédéralistes estiment aussi que le système favorise les liens horizontaux entre partenaires régionaux et nationaux et facilite l'élimination des effets pervers des « silos » ou relations verticales issues des régimes nationaux. Il offre un cadre d'application du principe de subsidiarité dans les deux sens en tenant compte de l'avis de la majorité des Européens. Il évite les dangers des autres alternatives ou dérives dangereuses pour la démocratie telles que la création de forces armées présentées comme européennes mais contrôlées par un nombre restreint de pays. Le respect des principes démocratiques exige que toute création d'une force armée européenne soit précédée de l'instauration d'un pouvoir politique européen de contrôle.
Les exemples les plus significatifs d'États fédéraux sont l'Allemagne, les États-Unis ou la Confédération helvétique 6, mais on peut aussi prendre en considération l'Union soviétique et l'ex-Yougoslavie. On distingue trois types de fédéralisme : présidentiel (États-Unis), parlementaire (Allemagne) et collégial (Suisse).
La proposition fédérale se situe dans l'évolution logique de la création de l'euro par laquelle une partie cruciale du pouvoir des citoyens européens a déjà été transférée à une instance fédérale européenne. Seule la mise en place d'un véritable gouvernement européen, contrôlé démocratiquement, permettrait à l'Europe de disposer des moyens financiers, économiques, sociaux, environnementaux et de défense commune. À défaut de la création d'un tel gouvernement, l'avenir des Européens sera déterminé par des puissances étrangères ou par des intérêts principalement économiques et financiers.
Site de la « Convention constitutionnelle » (http://www.constitutional-convention.net/)"
Pour plus d'informations : Site de l'Union européenne des fédéralistes (www.uef-europe.org)
10.4.5. Quels sont les inconvénients du fédéralisme ?
Un système fédéral regroupant des nations hétérogènes suppose plus que la définition de valeurs communes : les membres doivent y adhérer ardemment. Alexis de Tocqueville estimait que l'État fédéral américain n'aurait jamais vu le jour si les États n'avaient eu comme objectif prioritaire commun la lutte contre l'occupant anglais. Plus tard, l'adhésion indiscutée à la religion chrétienne et des intérêts économiques convergents ont constitué un corps de valeurs qui a maintenu les États au sein de la fédération. Sur la base des conflits qui caractérisèrent la fédération naissante, l'auteur estime comme très improbable que des États indépendants acceptent de se soumettre de leur plein gré à un pouvoir supérieur fédéral.
Le traité de l'Union a défini des valeurs communes mais on ignore si ces valeurs ainsi que les intérêts économiques de plus en plus interdépendants des États européens l'emporteront sur les intérêts divergents et les différences culturelles.
Le fédéralisme européen est dénoncé par de nombreux décideurs politiques dont certains ont même déclaré que les fédéralistes mettaient en danger la construction européenne par leur ambition excessive. Même des auteurs de propositions de nature fédérale évitent d'utiliser ce qualificatif de peur qu'elles soient d'emblée dévalorisées.
La faible proportion d'Européens donnant la priorité à leur citoyenneté européenne et le petit nombre de membres des mouvements fédéralistes existants jettent un doute sur la popularité d'une proposition fédérale. Les expériences malheureuses de l'Union soviétique et de l'ex-Yougoslavie ainsi que les velléités hégémoniques des États-Unis ne servent pas la cause des fédéralistes aux yeux des citoyens européens.
Le système fédéral n'est pas dans l'intérêt immédiat de la classe politique qui verrait diminuer ses prérogatives dans les cercles internationaux ainsi que son champ d'intervention discrétionnaire dans des règles et structures décisionnelles claires. La méfiance de nombreux citoyens envers la classe politique européenne ne les incite pas non plus à soutenir la création d'un niveau de décision supplémentaire (super-État ?).
Enfin, « la civilisation est une maladie invariablement fatale » rappellent les historiens. L'Europe est-elle décadente et irrémédiablement en voie de sous-développement ? Les luttes fratricides du siècle dernier, l'affaiblissement du pouvoir de l'Europe sur la scène mondiale, le chômage persistant, le vieillissement de la population, l'absentéisme croissant lors des élections, l'attitude défensive devant le problème de l'immigration et le vote des étrangers le laisseraient à penser. Pourtant, la chute du rideau de fer et le lancement réussi de l'euro démontrent que la démocratie européenne possède encore des forces vives. Avec l'euro, l'Europe a prouvé une nouvelle forme de coopération internationale, de partage volontaire de souveraineté. Pour redresser le cours de l'histoire, il faudrait que les citoyens européens s'engagent à soutenir plus activement la construction politique européenne.
« L'unité de l'Europe ne fut jamais réalisée par des politiciens qui doivent à sa division leur importance et leur fortune [...] ; c'était comme si on confiait à des fabricants de boutons la publicité de la fermeture éclair. »
Alexis Curvers*, « Tempo di Roma », éditions Actes Sud, 1957.
10.4.6. Que propose la Déclaration de Laeken et qu'attendre de la Convention ?
Les conférences intergouvernementales (ICG) d'Amsterdam et de Nice ayant échoué dans leur tentative de réformer les institutions européennes et l'échéance de l'adhésion de nombreux pays candidats approchant, les chefs de gouvernement et d'État ont proposé une nouvelle approche avec l'espoir de réussir cette réforme. La participation active de la société civile étant considérée comme une des raisons de l'adoption à Nice de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, les dirigeants européens ont proposé une approche similaire pour réformer les institutions.
Au sommet de Laeken, en décembre 2001, une déclaration qui soulève 64 questions sur le fonctionnement des institutions a été adoptée.
La déclaration comporte trois parties : la première, appelée « L'Europe à un carrefour », fait un diagnostic de l'état de l'Union et énumère les défis et les attentes des citoyens européens. La deuxième, intitulée « Les défis et les réformes dans une Union renouvelée », se concentre sur la réforme de l'Union et précise les objectifs de la Convention. Elle énumère les questions auxquelles la Convention est supposée répondre : les compétences, la simplification des instruments de l'Union, le déficit démocratique et l'efficience de l'Union ainsi que la constitution des citoyens européens. Il est précisé que la Convention a un mandat ouvert mais il est probable qu'elle suivra les lignes directrices énumérées dans la déclaration élaborée en étroite collaboration avec la présidence de la Convention. La troisième partie établit la composition de la Convention.
 Valéry Giscard d'Estaing |
Une Convention fut nommée sous la présidence de Valéry Giscard d'Estaing, ancien président français, assisté de Giuliano Amato, ancien Premier ministre italien, et de Jean-Luc Dehaene, ancien Premier ministre belge. Cette présidence dirigera une convention de 105 personnes regroupant tous les secteurs politiques : la Commission, le Parlement européen, les parlements et gouvernements nationaux en plus des douze observateurs de pays candidats qui participeront aux débats. La société civile sera consultée durant la première phase. La Convention a débuté ses travaux le 28 février 2002 et est supposée les achever à l'été 2003. Les conclusions permettront à la conférence intergouvernementale de fin 2003 ou début 2004 d'adopter les réformes des institutions européennes. La Convention n'a qu'un rôle exploratoire : ses conclusions ne sont pas exécutoires.
La Convention a été saluée comme une approche nouvelle et plus transparente que celle des Conseils et sommets européens. Elle pourrait déboucher sur une proposition de Constitution européenne à soumettre ensuite à l'approbation du Parlement européen.
Pour plus d'information sur la Déclaration de Laeken : site de la Convention européenne (www.european-convention.eu.int/)
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